La responsabilità dell’economo
Nell’ambito delle verifiche effettuate dalla Corte sul conto giudiziale di un economo sono state rilevate una serie di incongruenze.
Sotto questo profilo assume particolare rilevanza fare chiarezza in ordine alla portata dei doveri e alla conseguente responsabilità dell’agente contabile.
Infatti, la difesa dell’economo aveva insistito sulla natura dell’economo quale mero esecutore delle disposizioni che gli venivano impartite, dovendosi esclusivamente preoccupare che le richieste avessero la forma scritta, che promanassero dai soggetti che ne avevano i poteri e che avessero una copertura finanziaria.
La Corte ha chiarito che questa impostazione non è condivisibile.
In primo luogo, ove così fosse, non avrebbe senso la previsione, nei singoli regolamenti economali, di categorie di spese ammissibili con esclusione di tutte le altre.
Inoltre, la giurisprudenza ha più volte ricordato che l’economo, in quanto agente contabile assoggettato alla responsabilità connessa al maneggio di denaro pubblico, è tenuto, prima di procedere al pagamento delle spese, a verificare, sotto la sua personale responsabilità, l’ammissibilità delle stesse riscontrando la loro conformità alle previsioni di legge e regolamentari.
Infatti, la gestione economale costituisce una gestione di mera cassa in regime di anticipazione, per cui l’economo, quale agente contabile, è personalmente responsabile delle somme ricevute a tale titolo e deve dimostrare, mediante il conto giudiziale, la regolarità dei pagamenti eseguiti in stretta correlazione con le finalità per le quali sono state disposte le anticipazioni stesse.
La giurisprudenza contabile ha anche chiarito che, in disparte ogni valutazione in ordine all’utilità diretta delle spese effettuate per l’ente, va affermata l’irregolarità di spese economali allorquando esse non siano previste nel regolamento di contabilità e/o economale e non siano riconducibili a finalità istituzionali dell’ente (Sez. Giur. Calabria, sentenza n. 127/2021).
La ratio dei predetti limiti alla gestione economale risiede nella circostanza che il fondo economale non può essere utilizzato per aggirare le disposizioni di contabilità in tema di assunzione di impegno di spesa.
I presupposti che legittimano le spese di rappresentanza
Tra gli accertamenti svolti, sono state analizzate le spese di rappresentanza sostenute dall’economo.
Sul tema la Corte ha rammentato quelli che sono i principi generali che vanno rispettati ai fini della legittimità di tale tipologia di spese.
La Corte ha evidenziato che devono ricorrere specifici presupposti per il legittimo sostenimento delle spese di rappresentanza, così come indicati dalla giurisprudenza della Corte dei conti; dette spese richiedono:
- uno scopo promozionale, al fine di promuovere o di enfatizzare all’esterno l’immagine o l’attività dell’ente;
- inerenza con i fini istituzionali: occorre che sussista una stretta correlazione con le finalità istituzionali dell’ente e la presenza di elementi che manifestano una proiezione esterna delle attività per il migliore perseguimento dei fini istituzionali, nonché una rigorosa motivazione con riferimento allo specifico interesse istituzionale perseguito. È, inoltre, necessaria la dimostrazione del rapporto tra l’attività dell’ente e la spesa erogata, nonché la qualificazione del soggetto destinatario dell’occasione della spesa e la rispondenza a criteri di ragionevolezza e di congruità rispetto ai fini;
- ufficialità della spesa: è necessario che tali spese posseggano il requisito dell’ufficialità, ossia che siano destinate a finanziare manifestazioni ufficiali, idonee ad attrarre l’attenzione di ambienti qualificati o dei cittadini (ex multis, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione 5 novembre 2012, n. 466);
- eccezionalità: in ragione dell’ampia discrezionalità che ha l’amministrazione pubblica nel prevederle, hanno carattere eccezionale rispetto all’ordinaria attività amministrativa di spesa (Sezione regionale di controllo per la Sardegna, deliberazione 9 novembre 1993, n. 111);
- adempimenti amministrativi: ai fini del riscontro della legittimità delle iniziative e delle relative spese, è necessaria una maggiore cura degli aspetti formali e sostanziali dei connessi adempimenti amministrativi e gestionali, anche con particolare riferimento all’obbligo di una motivazione rafforzata, esaustiva dei presupposti e delle finalità dell’intervento, atteso il carattere di eccezionalità che lo stesso riveste;
- soggetti rappresentativi delle amministrazioni di appartenenza: se riguardano soggetti esterni, questi devono essere particolarmente qualificati, poiché istituzionalmente rappresentativi dell’ente al quale appartengono. In mancanza di detto presupposto, la spesa dev’essere valutata come rispondente non a un interesse pubblico, bensì all’interesse privato dei destinatari. Le spese de quibus non possono essere sostenute per gli amministratori o i dipendenti dell’ente, in considerazione del fatto che la spesa dev’essere sempre rivolta all’esterno;
- ragionevolezza delle spese: devono rispondere a rigorosi criteri di ragionevolezza che vanno esplicitati nel provvedimento che le dispone con un’adeguata dimostrazione delle circostanze e dei motivi che inducono a sostenerla, oltre che della qualifica dei soggetti (esterni) che ne hanno beneficiato (Sezione giurisdizionale per la Regione Friuli Venezia Giulia, n. 12/2011) (cfr., ex multis, Corte dei conti, Sez. Friuli Venezia Giulia, 31 di- cembre 2010, n. 216; Sez. II App. 25 agosto 2010, n. 338; Sez. Lazio, 17 giugno 2009, n. 1181);
- congruità e sobrietà: le spese devono essere congrue rispetto alle finalità per le quali sono sostenute, all’evento eventualmente organizzato ed ai valori di mercato. La sobrietà dev’essere valutata, inoltre, in riferimento alle dimensioni territoriali ed alle caratteristiche del singolo ente locale che le sostiene, nonché ai vincoli di bilancio gravanti sullo stesso. (cfr. Corte dei conti, Se- zione giurisdizionale regionale per l’Abruzzo, sentenza 30 ottobre 2008, n. 394, secondo la quale “non è comunque congruo mostrare prodigalità attraverso celebrazioni e rinfreschi, e semmai è richiesto il contrario, ossia l’evidenza di una gestione accorta che rifugga gli sprechi e si concentri sull’adeguato espletamento delle funzioni sue proprie”).
Le singole spese non discaricate
Sulla base dei principi enunciati, la Corte ha ritenuto che, nel caso specifico, non fossero ascrivibili alle spese di rappresentanza le seguenti spese sostenute dall’economo:
1) “faretti Led per Madonna del Carmine” non presentavano il requisito richiesto per le spese di rappresentanza della manifestazione “all’esterno” dell’ente;
2) spesa per acquisto di una targa per evento, la carenza di documentazione a corredo non consentiva di appurare la reale natura dell’acquisto e dell’evento a cui era finalizzato, e per questi motivi la spesa non era discaricabile;
3) quanto alle spese sostenute per lutto (telegrammi, affissione di manifesti funebri etc…), il Collegio ha richiamato che il consolidato orientamento della giurisprudenza contabile è nel senso di non ritenere ammissibile la spendita di pubblico denaro per l’espressione di cordoglio per il decesso di parenti di amminitratori dell’Ente o di dipendenti, dovendosi provvedere a tali spese con mezzi privati (ex pluribus: Sez. 1^ Appello n. 489 del 2013; sez. Calabria n. 3 del 2023, n. 63 del 2020, n. 369 del 2019 e n. 51 del 2015).
Né in alcun modo le spese per lutto possono ritenersi riconducibili a spese di rappresentanza, la cui intrinseca finalità è quella di accrescere il prestigio dell’ente locale all’esterno, nei rapporti con le altre istituzioni e per scopi attinenti ai propri fini istituzionali (sez. Calabria n. 63/2020 e n. 3/2023);
4) analoghe considerazioni possono svolgersi per quel che concerne i telegrammi di auguri a novelli sposi e i fiori per matrimonio civile: trattasi di spese che non attengono al funzionamento dell’ente e che non sono idonee ad accrescerne il prestigio nei rapporti con altre istituzioni, sicché non è ammissibile che a tali spese si provveda con denaro pubblico, bensì deve provvedersi con risorse private.
Inoltre, con riferimento alle spese di natura economale, non erano discaricabili:
1) per carenza documentale non potevano essere discaricate le spese relative a interventi vari su autovetture, in quanto la documentazione in atti non indicava la targa del veicolo dell’ente interessato dall’intervento e quindi non era possibile stabilire se si fosse trattato di veicoli appartenenti al parco macchine dell’ente e, infine, l’inerenza della spesa alle finalità dell’ente;
2) per carenza documentale non potevano essere discaricate nemmeno le spese di missione. Le spese non erano, infatti, adeguatamente documentate, non essendo allegata la documentazione relativa alle autorizzazioni alle missioni per gli assessori ed il Segretario generale, né, per il Sindaco, il modulo di missione previsto dal Regolamento delle missioni istituzionali e dei rimborsi spese degli amministratori;
3) non poteva discaricarsi la spesa per sostituzione giunto omocinetico su veicolo, in quanto trattavasi di spesa sostenuta in data 8 novembre 2018. Pertanto, alla luce del principio dell’annualità della gestione, non era giustificabile l’emissione del buono economale nel gennaio dell’anno successivo;
4) per quel che riguardava le spese per indigenti la Corte ha ritenuto che non fosse documentato lo svolgimento di un’attività istruttoria finalizzata all’erogazione del vantaggio economico. L’economo si era difeso affermando che non era sua colpa se l’Amministrazione aveva smarrito il fascicolo dell’istruttoria, ma è anche vero che l’economo non aveva minimamente dimostrato di essersi adoperato per ricercarla (ad es. depositando una richiesta di accesso agli atti).
Le spese discaricate
Sono state, invece, discaricate le seguenti spese
1) per l’acquisto dei kit pulizia spiaggia avvenuto in occasione dell’evento promosso dalla Lega Ambiente al fine di fornire gli strumenti necessari alle operazioni di pulizia da parte dei volontari partecipanti (istituti scolastici). La Corte ha osservato che il regolamento economale contemplava l’acquisto mediante economato di “materiali vari per il funzionamento delle scuole” (Art. 4) e il materiale era stato utilizzato per un’iniziativa che vedeva quale volontari gli istituti scolastici. Se a tanto si aggiungeva che la spesa era stata comunque finalizzata ad un’utilità per l’ente (ossia la pulizia delle spiagge e dei mari), la spesa poteva ammettersi a discarico;
2) per le spese afferenti alla gestione precedente, la Corte ha rilevato che è frequente nella prassi degli enti interrompere anzitempo l’emissione dei mandati di pagamento in vista della fine dell’anno, attesa l’usuale chiusura del servizio di tesoreria in prossimità dell’inizio delle festività natalizie. Sicché, la valutazione dell’addebitabilità al contabile di tutti i pagamenti economali disposti nella fine del dicembre 2019 non può non considerare questa peculiarità e non possono essere addebitate all’agente qualora esse risultino indifferibili e urgenti; requisito, questo, che per le forniture ordinarie può provarsi per presunzioni. In caso contrario (dunque in ipotesi di spese differibili e non urgenti, sostenute dopo la chiusura del servizio di tesoreria e imputate all’anno successivo), si è pur sempre al cospetto di una spesa irregolare. Ebbene, la spesa per lavaggio di autoveicoli era stata effettuata il 31 dicembre 2018, sicché – pur essendovi una formale violazione del principio di annualità della gestione – sostanzialmente essa non poteva essere addebitata all’agente. Trattandosi di spesa ordinaria, il requisito dell’urgenza poteva presumersi; inoltre la ricevuta e la richiesta recano indicazione delle targhe dei veicoli. Per questi motivi la spesa, ancorché sostenuta in violazione del principio di annualità della gestione, è stata ammessa a discarico.