Le previsioni, in vigore a far data dal 1° gennaio 2016 (salvo modifiche dell’ultima ora) – contenute in specie nei commi 262/291, articolo 1, del maxiemendamento - riguardano, in particolare, la modifica della disciplina prevista per l’acquisto delle particolari categorie merceologiche di cui al comma 7, articolo 1, delle legge 135/2012 finalizzata a rafforzare l’obbligo delle pubbliche amministrazioni di utilizzare le convenzioni Consip o le convenzioni delle centrali di committenza regionali.

Ulteriori previsioni modificano – sotto il profilo oggettivo - l’attuale obbligo dei comuni non capoluogo di provincia di centralizzare i procedimenti di acquisto nonché l’obbligo di procedere all’acquisizione di beni e servizi, in ambito sottosoglia, attraverso il mercato elettronico, con una fascia che risulterà totalmente affrancata da detto obbligo.

Incide poi, l’approvanda legge di stabilità, in modo significativo in tema di programmazione delle acquisizioni di beni e servizi, nell’odierno – come noto – meramente facoltativa per introdurre un autentico obbligo di programmare le acquisizioni se queste superano l’importi di un milione di euro.     

La modifica del comma 7,articolo 1 della legge 135/2012

Il comma 262, in tema di acquisti   relativi all’energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile – di cui al comma 7, articolo 1, della legge 135/2012- segna sostanzialmente un definitivo superamento della possibilità di acquisizione extra convenzioni preesistenti salvo che attraverso la gara ad evidenza pubblica – o con il sistema dei rilanci - non si consegua un risparmio pari almeno al 10% rispetto “ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip SpA e dalle centrali di committenza regionali”.

E’chiaro che la previsione di uno specifico obiettivo di risparmio (almeno del 10% rispetto al prezzo declinato nella convenzione) a differenza dell’attuale generico riferimento ad una offerta economicamente più vantaggiosa, determinerà un effetto dissuasivo nei confronti del RUP circa una eventuale proposta di agire  diversamente rispetto all’adesione alla convenzione.

Circostanza, inoltre, complicata ulteriormente dal fatto che la stessa disposizione - una volta integrata dalle modifiche previste nella legge di stabilità – impone l’invio del contratto così all’ANAC al fine dei controlli del caso.  

Inoltre, la prerogativa di non aderire alla convenzione   potrà essere utilizzata solo per il 2016 mentre per triennio 2017/2019 le pubbliche amministrazioni dovranno necessariamente aderire alle convenzioni Consip o di altre centrali di committenza.

Si attua in sostanza, il primigenio obiettivo della norma (comma 7, articolo 1 contenuta nel d.l. 95/2012) che prevedeva solamente l’obbligo di aderire alle convenzioni e non ammetteva, in presenza di queste, diverse alternative.

L’ambito oggettivo della centralizzazione delle procedure di acquisto

La legge di stabilità incide, come annotato, anche in relazione agli obblighi della centralizzazione delle procedure di acquisto ora disciplinati nell’articolo 33,comma 3- bis con alcune eccezioni previste nella legge 114/2014, articolo 23-ter, comma 2).

L’ultima norma citata, come noto, esenta i comuni non capoluogo di provincia con più di 10 mila abitanti dall’obbligo di centralizzare le procedure di gara per importi inferiori ai 40 mila euro.

La prerogativa è stata a lungo richiesta anche dagli enti di minori dimensioni e la stessa ANCI   in più di una occasione ha denunciato il totale impasse che verrebbe a crearsi soprattutto in relazione ai cc.dd. micro acquisti, per i quali – evidentemente – il ricorso ad una stazione unica per gli appalti potrebbe risultare macchinoso e dispendioso dal punto di vista della tempistica.  

Non può sfuggire che un intervento di minimo importo, si pensi ad un acquisto urgente, ad una piccola manutenzione per cui è necessario agire tempestivamente, esigenza che potrebbe risultare frustrata se la stazione appaltante deve rivolgersi ad altro soggetto giuridico per lo svolgimento di una procedura finanche informale.

Con l’approvanda legge di stabilità, la fascia esente infra 40 mila euro è stata estesa, a far data dal 1° gennaio 2016 -, anche ai restanti comuni non capoluogo con dimensioni abitative inferiori (comma 269).

Pertanto, i piccoli enti dovranno semplicemente gestire questo periodo dal 1° novembre al 31 dicembre 2015 per poi riacquisirla la prerogativa degli acquisti autonomi sempre nel rispetto della legislazione spending.    

La soglia esente dall’obbligo del mercato elettronico

Anche con il maxiemendamento, viene confermata una soglia minima di acquisto esente dall’obbligo di utilizzare i sistemi telematici pari a mille euro (così il comma 270) prevista anche per il servizio sanitario.

Disposizione che se da un lato ribadisce l’obbligo della p.a. di procedere con gli acquisti di beni e servizi (fino a 209 mila euro come stabilito dal recentissimo regolamento della commissione europea del 24 novembre 2015 n. 2170) dal MEPA o da altre forme di mercato elettronico (per gli enti locali) a pena di nullità dell’acquisto, potrebbe porre più di una problematica in relazione pericolo che gli enti possano procedere artatamente con frazionamenti delle acquisizioni per avviare procedure più spedite rispetto all’acquisizione telematica.

Si deve rilevare che la previsione conferma l’obbligo – limitandoci agli enti locali – di procedere con gli acquisti di beni e servizi in ambito sottosoglia da una forma di mercato elettronico (ai sensi dell’articolo 328 del regolamento attuativo del codice dei contratti) che non trova eccezioni se non determinate dalla circostanza che o il bene/servizio risulta oggettivamente non reperibile nel mercato telematico oppure, pur presente, diverge tecnicamente rispetto ai desiderata della stazione appaltante.

In altre circostanze, determinate – a titolo esemplificativo – dal fatto che nel mercato ordinario e quindi fuori dal mercato elettronico sia rinvenibile il bene/servizio ad un prezzo inferiore, rimane irrilevante ed impraticabile.

L’unica possibilità del RUP, nel caso di specie, come anche ammesso e risulta leggibile nelle FAQ di Consip, è quella di suggerire all’appaltatore di inserirsi nel mercato elettronico circostanza che legittima la possibilità di contrattare con la p.a.            

La programmazione obbligatoria per beni e servizi

Il comma 273, articolo 1 del maxiemendamento, come detto, impone – a far a data dal 1° gennaio 2016 – una programmazione obbligatoria se le acquisizioni di beni e servizi superano la soglia di 1 milione di euro.

Ulteriore specificazione, prevista dalla nuova norma che abroga l’articolo 270 del regolamento attuativo del codice (DPR 207/2010) è che dal programma annuale, la più recente disposizione introduce un doppio livello di programmazione e quindi un piano biennale con degli aggiornamenti annuali (e quindi un sistema molto vicino – ma semplificato – a quello della programmazione dei lavori pubblici.

Il primo periodo del comma 273 prevede – a differenza dell’attuale disposizione – che il programma biennale venga approvato entro il mese di ottobre.

Nella previsione della legge di stabilità vengono meglio definiti (secondo periodo del comma 273) i dati minimi della programmazione ed in particolare, e non è aspetto di poco conto, il riferimento alla tempistica dell’acquisizione.  

Si può notare che il secondo comma dell’articolo 271 del regolamento attuativo si limita(va) a richiedere l’indicazione nella programmazione dell’oggetto, l’importo e la forma di finanziamento.

Il programma deve essere caratterizzato, secondo la nuova disposizione, dall’indicazione delle “prestazioni oggetto dell’acquisizione, la quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della nomenclatura, le relative tempistiche”.

Mentre, “l’aggiornamento annuale” deve indicare “le risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti per l’anno di riferimento.

Il riferimento alla tempistica oltre che risultare coerente con i presupposti alla base della programmazione ovvero trasparenza, efficacia e funzionalità dell’azione amministrativa ha una chiara valenza pubblicitaria per gli appaltatori interessati a partecipare ai procedimenti di acquisto e, di conseguenza, la previsione avrà il pregio di attirare anche maggiori controlli sullo sviluppo dell’azione di acquisto da parte della stazione appaltante.

La nuova previsione, vale come condizione tecnica minima di legittimità della programmazione a cui il RUP dovrà prestare particolare attenzione d’altra parte però non si possono neppure nascondere le difficoltà di individuare una tempistica precisa circa il tempo di espletamento degli acquisti.

Il quarto e l’ottavo periodo del comma 273 in commento, impongono al RUP obblighi di comunicazione del programma e dei dati risultati non previsti nell’attuale disposizione (art. 271 del regolamento attuativo del codice).

In particolare, il quarto periodo, prevede obblighi di comunicazione già noti in tema di programmazione dei lavori pubblici, precisando   che il “programma biennale e gli aggiornamenti sono comunicati alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, nonché pubblicati sul profilo del committente dell’amministrazione e sul sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture presso l’Autorità nazionale anticorruzione”.

Il comma 8, prevede, sempre a carico del RUP individuato per la predisposizione/coordinamento della programmazione in commento, un ulteriore obbligo di comunicazione dei dati di programmazione di cui ai periodi precedenti al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, coordinato dal Ministero dell'economia e delle finanze, “che li utilizza ai fini dello svolgimento dei compiti e delle attività ad esso attribuiti”.

Adempimento, quest’ultimo, finalizzato anche alla definizione dei costi standardizzati e delle indicazioni sui beni/servizi acquisitati dalla pubblica amministrazione.

Il sesto e settimo periodo del comma in commento – così come già l’articolo 271 del regolamento attuativo – chiariscono la rilevanza anche procedurale della programmazione.

Nel caso in cui gli acquisti previsti superino il milione di euro e, pertanto, la programmazione risulti obbligatoria è chiaro che il piano costituisce condizione legittimante l’acquisto (come accade per i lavori pubblici per importi superiori a 100 mila euro che devono essere inseriti nella programmazione).

Acquisti di beni e servizi non inseriti in programmazione – a prescindere dal singolo importo -   non potranno ricevere finanziamenti (e quindi copertura) attraverso il bilancio delle pubbliche amministrazioni.

Sostanzialmente le previsione dell’articolo 271 e quelle più recenti sono rimaste invariate ma il linguaggio utilizzato nella nuova previsione si fa sicuramente preferire chiarendo che le eccezioni alla programmazione – e quindi gli acquisti – sono consentiti nel caso in cui le procedure si impongano come dovute perché determinate da “eventi imprevedibili o calamitosi” ed allo stesso modo risultano consentite anche le acquisizioni “dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari”.

Pertanto, due uniche eccezioni non suscettibili di estensione analogica.

Innovativa infine, è invece la previsione contenuta nel 5° periodo del comma in commento.

Qualora la programmazione risulti obbligatoria, l’inadempimento e/o la violazione degli obblighi che condizionano gli acquisti solo se inseriti nel piano annuale “è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonché ai fini dell’attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance”.

Previsione che risulta giustificata, evidentemente, dalla considerazione che la programmazione costituisce una misura di spending review e soprattutto, costituisce strumento in grado di assicurare efficienza ed efficacia (oltre che economicità) dell’azione amministrativa.