Nella prima parte di questo contributo erano stati già descritti il contenuto della delega contenuta nella legge n. 124/2015 (c.d. Legge Madia) e le finalità dello stesso provvedimento delegato, destinato quest’ultimo a perseguire l'obiettivo generale di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di garanzia dell’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, anche attraverso la razionalizzazione degli strumenti per la misurazione e verifica della performance. Le modifiche apportate con il decreto del 2017 mirano infatti a superare le criticità riscontrate nella concreta attuazione del decreto legislativo n. 150/2009 (c.d. decreto Brunetta). Come già esplicitato, il decreto n. 74/2017 (che non prevede l'adozione di specifici provvedimenti attuativi) interviene, con la tecnica della novella della norma precedente, principalmente sui Titoli II (artt. 2-16) e III (artt. 17-31) del decreto Brunetta.
IL CONTENUTO DEL DECRETO IN SINTESI. Come peraltro rimarcato dal Consiglio di Stato nel citato parere dell’11 aprile 2017, il testo del decreto correttivo, sotto il profilo sistematico, prosegue il processo di mutazione genetica dell’impianto originario del decreto Brunetta che ha visto “…la progressiva separazione del versante della trasparenza e dell’anti-corruzione da quello relativo al ciclo della performance, versanti che però restano complementari e che vanno opportunamente coordinati”. Il decreto n. 74/2017 è composto da 19 articoli, tutti volti a modificare ed integrare alcune disposizioni del decreto Brunetta (ad esclusione degli ultimi due articoli, dedicati, rispettivamente, alle disposizioni transitorie e finali ed alla clausola di invarianza finanziaria), il cui contenuto può sinteticamente esser così schematizzato:
- Vengono integrati i principi generali in materia di misurazione, valutazione e trasparenza della performance, ribadendo che ogni amministrazione è tenuta ad adottare il sistema di valutazione nel rispetto del quadro normativo del decreto e degli indirizzi del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP). La novella stabilisce che la performance va misurata e valutata con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti o gruppi di dipendenti.
- Si chiarisce che il rispetto delle norme sulla valutazione della performance costituisce non solo condizione necessaria per l'erogazione di premi e componenti del trattamento retributivo legate alla produttività, ma rileva anche ai fini del riconoscimento di progressioni economiche, dell'attribuzione di incarichi di responsabilità al personale e del conferimento degli incarichi dirigenziali, sottolineando che una valutazione negativa della performance rileva anche ai fini dell'accertamento della responsabilità dirigenziale.
- Viene ora disposto che, nella definizione degli obiettivi che ciascuna Amministrazione deve individuare nel Piano della performance, si tenga conto anche dei risultati conseguiti nell’anno precedente come validati nella relazione annuale e che la rendicontazione dei risultati sia estesa gli organi di controllo interni.
- Accanto agli obiettivi specifici della singola Amministrazione vengono ora introdotti anche degli obiettivi generali (adottati con D.P.C.M. ogni tre anni, ma per gli enti territoriali ciò avviene sulla base di intesa in Conferenza unificata), che identificano, in coerenza con le priorità delle politiche pubbliche nazionali nel quadro del programma di Governo e con gli eventuali indirizzi adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri, le priorità strategiche delle PP.AA., in relazione alle attività e ai servizi erogati, anche tenendo conto del comparto di contrattazione di appartenenza e in relazione anche al livello e alla qualità dei servizi da garantire ai cittadini.
- Con riferimento agli obiettivi specifici della singola Amministrazione, viene stabilito che essi vengano individuati dagli organi di indirizzo politico-amministrativo (sentiti i vertici dell'amministrazione che a loro volta consultano i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative) su base triennale nel Piano della performance, in coerenza con la direttiva annuale del Presidente del Consiglio dei Ministri. Nel caso di gestione associata di funzioni da parte degli enti locali, su base volontaria ovvero obbligatoria (ex articolo 14 D.L. n. 78/2010), gli obiettivi specifici relativi all'espletamento di tali funzioni sono definiti unitariamente. Inoltre, il testo novellato dispone che, nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, per consentire la continuità dell’azione amministrativa devono essere comunque definiti degli obiettivi specifici.
- Sarà compito degli OIV verificare l'andamento delle performance rispetto agli obiettivi programmati e segnalare eventuali necessità di interventi correttivi, anche in corso d’esercizio (e perfino in relazione al verificarsi di eventi imprevedibili, tali da alterare l'assetto dell'organizzazione e delle risorse a disposizione dell'amministrazione), accedendo alle risultanze dei sistemi di controllo strategico e di gestione presenti nell'amministrazione. L’enfatizzazione del ruolo dell’OIV rinviene peraltro laddove viene previsto, in fase preventiva, un parere vincolante sulla correttezza metodologica del Sistema di misurazione e valutazione della performance che ciascuna Amministrazione è tenuta ad adottare e aggiornare annualmente.
- Attraverso una riformulazione della norma previgente, viene poi riconosciuto ai cittadini, anche in forma associata, un ruolo attivo nella valutazione della performance organizzativa, favorendo ogni più ampia forma di partecipazione e collaborazione dei destinatari dei servizi, sia comunicando direttamente all'OIV il proprio grado di soddisfazione per le attività e per i servizi erogati, secondo le modalità stabilite dallo stesso Organismo, sia attraverso sistemi di rilevamento della soddisfazione degli utenti in rapporto alla qualità dei servizi resi dall’amministrazione. I risultati della rilevazione del grado di soddisfazione dei cittadini e degli utenti sono pubblicati, con cadenza annuale, sul sito dell'amministrazione e sono valutati dall'OIV ai fini della valutazione della performance organizzativa dell'amministrazione e in particolare, ai fini della validazione della Relazione sulla performance. Peraltro - in considerazione della più generale necessità di garantire, attraverso la clausola di salvaguardia finanziaria, che la norma in esame non abbia impatti sulla finanza pubblica - stante la previsione della norma, è stato rilevato (in sede di Relazione tecnica dei Servizi della Camera) che andrebbero esclusi oneri aggiuntivi derivanti dal ricorso a sistemi di rilevamento della soddisfazione degli utenti sulla qualità dei servizi.
- Viene stabilito che il Sistema debba prevedere procedure di conciliazione, a garanzia dei valutati, relative all'applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance e le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.
- Viene attribuito al DFP l’ulteriore compito di impartire indirizzi per la redazione del Sistema di misurazione e valutazione della performance e di predisporre modelli da utilizzare per la valutazione della performance organizzativa (al fine di garantire una certa omogeneità tra le amministrazioni), tenendo in questo conto anche delle esperienze di valutazione svolte da agenzie esterne di valutazione - ove previste- e degli esiti del confronto tra i soggetti appartenenti alla rete nazionale per la valutazione delle amministrazioni pubbliche.
- Viene stabilito che le modalità di misurazione e valutazione della performance individuale debbano essere comunque indicate nel Sistema adottato da ciascuna amministrazione, sottolineando che nella misurazione della performance individuale dei dirigenti un peso prevalente sia attribuito ai risultati della misurazione e valutazione della performance dell’ambito organizzativo di cui hanno diretta responsabilità. Specificamente, per i dirigenti titolari degli incarichi di Segretario generale di ministeri, di direzione di uffici dirigenziali generali e di funzione dirigenziale di livello generale delle pubbliche amministrazioni, la misurazione e la valutazione della performance individuale vanno collegate al raggiungimento degli specifici obiettivi, definiti nel contratto individuale, nonché di quelli individuati nella direttiva generale per l'azione amministrativa e la gestione e nel Piano della performance.
- In allineamento con le modifiche e integrazioni sugli obiettivi e per risolvere le numerose difficoltà derivanti dalla discrasia temporale determinata dalla precedente disciplina, viene modificato anche il quadro di coordinamento temporale tra l’adozione del Piano della performance e della Relazione e il ciclo di programmazione economico-finanziaria, stabilendo che il Piano − adottato dall'organo di indirizzo politico in collaborazione con i vertici dell'Amministrazione entro il 31 gennaio − venga predisposto su un orizzonte programmatico triennale, a seguito della presentazione alle Camere del Documento di Economia e Finanza (DEF), in coerenza con le note integrative al bilancio di previsione o con il piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio. La Relazione annuale sulla performance, che le amministrazioni pubbliche redigono annualmente entro il 30 giugno viene approvata dall'organo di indirizzo politico e validata dagli OIV. Per gli enti locali, viene inoltre espressamente previsto che la Relazione sulla performance possa essere unificata con il rendiconto della gestione di cui all'articolo 227 del TUEL.
- Si rinforza la precedente previsione in ambito sanzionatorio rispetto alla mancata adozione del Piano - che già prevedeva il divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che abbiano concorso all'omissione e, per l'amministrazione, il blocco alle assunzioni e al conferimento di incarichi di consulenza o collaborazione – prevedendo la responsabilità amministrativa del titolare dell'organo di indirizzo politico-amministrativo che ha concorso alla mancata adozione del Piano e che ha dato disposizione all'erogazione dei trattamenti e delle premialità.
- A seguito del trasferimento delle funzioni di promozione, indirizzo e coordinamento al Dipartimento della Funzione Pubblica (in luogo dell’ANAC), vengono conseguentemente modificate e sistematizzate le disposizioni del decreto Brunetta che descrivono i soggetti che intervengono nel processo di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale delle amministrazioni pubbliche. Si stabilisce poi che il Sistema di misurazione e valutazione della performance debba essere coerente con gli indirizzi impartiti dal DFP: particolarmente significative nel testo novellato sono infatti le attività di indirizzo e monitoraggio previste in capo al DFP (chiamato a svolgere la generale funzione di indirizzo mediante linee guida, ereditata dall’ANAC), come anche la ridefinizione dei compiti attribuiti in materia all’ANAC (i cui riferimenti nel testo novellato, in primo luogo, sostituiscono quelli alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche – Civit). Le modifiche sono dirette ad aggiornare il testo della disposizione alle novità relative all’assetto organizzativo e funzionale dell’Autorità, che sono state già introdotte nell’ordinamento con altri provvedimenti normativi: si tratta prevalentemente di interventi di manutenzione normativa.
- Viene previsto che il sistema di valutazione delle attività amministrative delle università e degli enti di ricerca sia svolto dall'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) nel rispetto del novellato decreto, mentre resta ferma la disciplina applicabile al personale docente, educativo, amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) presso le istituzioni scolastiche ed educative statali. Altrettanto fermo il differente regime che esclude la costituzione degli OIV nell'ambito del sistema scolastico e delle istituzioni di alta formazione artistica e musicale.
- Vengono apportate ulteriori modifiche alla disciplina degli OIV, in parte già oggetto di revisione nel 2014, prevedendo che il DFP assicuri la corretta istituzione e composizione degli Organismi, in coerenza con le previsioni dell’articolo 3, comma 3, del DPR 105/2016. Si stabilisce, con una disposizione parzialmente innovativa, che l’OIV sia costituito, di norma, in forma collegiale con tre componenti, attribuendo al Dipartimento il compito di definire i criteri sulla base dei quali le amministrazioni possono istituire l’Organismo in forma monocratica, nonché i casi in cui sono istituiti organismi in forma associata tra più amministrazioni. Vengono altresì introdotte, oltre al divieto per l’Amministrazione di nominare nell’Organismo propri dipendenti, le norme di riferimento all’Elenco nazionale di cui si è detto in precedenza, nonché richiami e disposizioni in ordine ai criteri di selezione e agli obblighi di aggiornamento professionale dei componenti ed alle funzioni di controllo attribuite in materia al DFP. Vengono anche attribuiti nuovi compiti all’Organismo, in relazione alla citata validazione della Relazione sulla performance, sancendo altresì (come precedentemente accennato) il diritto di accesso in favore degli OIV a tutti gli atti e documenti utili all’espletamento dei propri compiti, nonché a tutti i sistemi informativi, ivi incluso il sistema di controllo di gestione, ai luoghi all'interno dell'amministrazione, potendo agire anche in collaborazione con gli organismi di controllo di regolarità amministrativa e contabile dell'amministrazione, segnalando agli organi competenti ogni grave irregolarità eventualmente riscontrata.
- Vengono integralmente superate le previgenti disposizioni del decreto Brunetta in relazione ai criteri per la differenziazione delle valutazioni che aveva comportato la definizione di un sistema di giudizi basato su tre fasce di merito, introducendo ora nuovi meccanismi di distribuzione delle risorse destinate a remunerare la performance, affidati alla contrattazione collettiva nazionale che dovrà stabilire la quota di risorse destinate a remunerare, rispettivamente, la performance organizzativa e quella individuale e i criteri idonei a garantire trattamenti economici differenziati in presenza di valutazioni differenziate delle performance.
- Vengono adeguate alle altre modifiche intervenute anche le norme sulla disciplina del bonus annuale delle eccellenze, delle progressioni economiche e delle progressioni di carriera, in relazione ai nuovi criteri previsti per la differenziazione delle retribuzioni, prevedendo, tra l’altro, modiche procedurali per l’attribuzione nel quadro delle risorse destinate dal contratto collettivo nazionale del bonus annuale per il personale con valutazione di eccellenza, nonché l’abrogazione delle disposizioni in cui si prevede che la collocazione nella fascia di merito alta, per tre anni consecutivi, ovvero per cinque annualità anche non consecutive, costituisca titolo prioritario ai fini dell'attribuzione delle progressioni economiche e di carriera.
- Vengono inoltre modificati alcuni meccanismi di distribuzione delle risorse destinate a remunerare la performance presso gli enti territoriali e del Servizio sanitario nazionale, in coerenza con le previsioni del novellato articolo 19 del decreto n. 150/2009.
LE LINEE GUIDA PER I MINISTERI. Lo scorso mese di giugno il DFP ha pubblicato le Linee guida per il Piano della performance che, sebbene espressamente indirizzate ai Ministeri, rappresentano un primo punto di riferimento importante anche per gli enti locali. Le Linee guida, finalizzate a fornire alle amministrazioni indicazioni utili alla predisposizione del Piano già a partire dal ciclo 2018-2020, recepiscono le modifiche introdotte dal decreto n. 74/2017. Sono state redatte ai sensi dell’articolo3, comma 1, del DPR n. 105/2016 che ha attribuito al Dipartimento funzioni di indirizzo, coordinamento e monitoraggio in materia di ciclo della performance. Attraverso queste Linee guida vengono pertanto definite la nuova struttura e le modalità di redazione del Piano della Performance, andando a sostituire esplicitamente, per i Ministeri, alcune precedenti disposizioni ex Civit/ANAC (delibera n. 112/2010; delibera n. 1/2012 - paragrafo 5; delibera n. 6/2013 - paragrafi 3.1 e 3.6.1.A) e affermando la prevalenza di quest’ultima edizione ove alcune indicazioni dovessero porsi in contrasto con le disposizioni precedenti. Gli aspetti principali che caratterizzano l’approccio seguito dalle attuali Linee guida sono riconducibili, essenzialmente, all’individuazione di gruppi omogenei di amministrazioni destinatarie (per favorire una migliore contestualizzazione); alla proposizione di mere indicazioni essenziali attraverso alcuni punti fermi (con un ampio margine di flessibilità alle amministrazioni, che sono così spinte ad utilizzare il Piano quale strumento di pianificazione e programmazione); alla presenza di laboratori interattivi, al fine di condividere le buone pratiche esportabili ed individuare le criticità comuni da superare. A fronte della maggiore flessibilità riconosciuta alle amministrazioni nella predisposizione del Piano, maggiori responsabilità sono ora in capo agli OIV, nell’ambito della Relazione annuale sul funzionamento complessivo del Sistema, in ordine alla verifica di coerenza tra il Piano ed i principi generali delle stesse Linee guida.
ALCUNE RIFLESSIONI. Una prima considerazione (posta in risalto dai Servizi di Bilancio del Senato in relazione ai lavori parlamentari di esame dello schema della norma) riguarda la cura delle attività e delle procedure concernenti il rinnovato "ciclo" della performance che, tenuto conto delle prescrizioni in termini di invarianza finanziaria ed aggravio per la finanza pubblica, potrà effettivamente trovare attuazione, da parte di ciascuna pubblica amministrazione, se queste ultime potranno avvalersi, a tale fine, esclusivamente delle risorse umane e strumentali che sono già disponibili e contabilizzate. Sarebbe stata però auspicabile, fermo quanto prescritto dall'articolo 17, comma 6-bis, della legge di contabilità, una verifica di tale sostenibilità in via preventiva, attraverso l'acquisizione di una situazione di sintesi in ordine allo stato della dotazione organica e strumentale attualmente a disposizione degli OIV, nonché di elementi di valutazione in merito all'idoneità degli stessi a fronteggiare gli adempimenti che si renderanno necessari ad innovare il ciclo di valutazione delle performance. Come anche il Consiglio di Stato ha avuto modo di sottolineare nel proprio parere già citato, gli interventi mirati a ottimizzare la produttività del lavoro pubblico, a garantire la trasparenza delle pubbliche amministrazioni e a contrastare le disfunzioni e le inefficienze dell’amministrazione pubblica si inseriscono nel quadro di un processo in corso ormai da quasi cinque lustri, partito con la privatizzazione del pubblico impiego prevista già nel decreto legislativo n. 29/1993. Il Consiglio sottolinea inoltre che “…gli sforzi effettuati per introdurre una verifica dei risultati sono risultati di scarsa efficacia, anche a causa di resistenze interne, e di disinteresse esterno, a una effettiva razionalizzazione degli strumenti per la misurazione delle performance individuali e collettive”. Di certo, oggi, a distanza di circa sette anni da quando, più concretamente che in passato, con il decreto Brunetta si è cominciato a parlare di performance nella PA - al di là dall’aver provocato, soprattutto nell’opinione pubblica, sentimenti di curiosità, attenzione ed anche molte delusioni, occorre ammettere che - senza entrare nel merito dei limiti rappresentati da quella norma - di crescita della produttività negli Enti pubblici se n’è vista davvero poca. Sarà peraltro interessante capire come le norme che, parallelamente (vedasi il decreto legislativo n. 75/2017) modificano lo stato giuridico del pubblico impiego, pur riguardando solo indirettamente il tema della valutazione della performance, possano beneficiare o comunque interfacciarsi con le disposizioni in commento in sede di trattative presso l’ARAN per la stipula dei Contratti Collettivi Nazionali: sarà sicuramente quella la prima occasione per comprendere, almeno tendenzialmente, come il Governo e le parti sindacali si accorderanno per gestire, oltre che agli aumenti del trattamento base, anche il salario accessorio, ovvero le varie indennità, comprese quelle di posizione e di risultato del personale dei quattro Comparti in cui sono ora suddivisi gli oltre tre milioni dipendenti pubblici. Occorrerà, in ogni caso, definire ulteriormente, anche alcuni degli aspetti sanzionatori, con riguardo alle responsabilità dei singoli nella mancata adozione della Relazione e del Piano. Analogamente, occorre che gli OIV possano concretamente disporre di poteri e strumenti coerenti con la novellata e più ampia funzione di garanzia oggi attribuita. Peraltro, proprio in linea con le considerazioni espresse dal Consiglio di Stato in un altro parere (quello sulla riforma del pubblico impiego) “…si deve osservare che la capacità delle astratte previsioni normative di trovare concreta attuazione nel contesto organizzativo/istituzionale della pubblica amministrazione va monitorata nella fase applicativa, individuando i necessari mezzi per seguire step by step, ed eventualmente correggere, l’attuazione della riforma. A tutti i livelli, la stessa riuscita dell’intera manovra dipende dalla capacità di verificare, sia in fase iniziale e sia a successive scadenze quadrimestrali, la adeguatezza e la funzionalità dei programmi e degli algoritmi di computo, le attività di misurazione e valutazione; la serietà e la professionalità di tutti gli operatori coinvolti. Solo così si potrà disporre dei dati indispensabili, a livello di sistema, per correggere in tempo reale le possibili disfunzioni, per verificare l’efficacia e l’effettività della riforma e soprattutto per garantire erga omnes la correttezza delle future valutazioni”. Occorrerà quindi forse attendere l’avvio di questa ulteriore stagione, che sembra veder maggiormente protagonisti gli OIV e il DFP, affinché si prenda finalmente coscienza (come ha incisivamente sottolineato il Consiglio di Stato) che la riforma - con particolare riguardo alla valutazione della performance, istituto che implica innanzitutto una nuova cultura dell’amministrazione - non si esaurisce con l’intervento sul piano legislativo, “…ma richiede misure – spesso di natura non giuridica – di accompagnamento non meno fondamentali. Ciò è particolarmente vero in una materia dal carattere spiccatamente multidisciplinare come quella della valutazione delle performance, per la quale appare necessario … un vero e proprio cambiamento culturale, all’interno e anche all’esterno dell’amministrazione”. Su questo, il Consiglio suggerisce, oltre all’attivazione del citato monitoraggio, di accompagnare la nuova disciplina con “ampie e generalizzate iniziative di formazione, rispettivamente, del personale, dei dirigenti e degli appartenenti alle strutture tecniche degli OIV”.