La struttura del procedimento disciplinare - Terza parte

Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego si conclude con una quarta fase, definibile decisoria o di merito, durante la quale si realizza concretamente la vera e propria analisi e istruttoria di tutti gli elementi in possesso dell’ amministrazione.

In tale momento, infatti, si dispone anche degli esiti delle controdeduzioni del lavoratore, considerato che si è ormai esaurito il tempo a disposizione per esercitare il diritto di difesa mediante l’uso degli strumenti predisposti dal contratto collettivo. Infatti, come abbiamo visto, l’audizione difensiva, o l’alternativo strumento delle memorie difensive, realizzando il modello partecipativo contribuisce decisamente ad avere un quadro il più completo e preciso possibile tale da poter orientare la decisione finale.

Pertanto l’amministrazione procedente deve ponderare e valutare tutti gli elementi di fatto e di diritto a propria disposizione.

Si ritiene così realizzata sia l’attività di accertamento e controllo sia la garanzia che l’ interessato sia stato sentito prima dell’ emanazione del provvedimento contenente la decisione e abbia così avuto la possibilità di far valere le proprie ragioni.

Nel corso dell’ istruttoria possono essere sentiti testimoni, espletate ispezioni, acquisiti documenti anche presso altre p.a., eventuali sentenze, verbali di dichiarazioni rese al P.M. nel caso di un parallelo procedimento penale. Si evidenzia che la mancata collaborazione di pubblici dipendenti in sede istruttoria o la resa di dichiarazioni false o mendaci assume anch’essa valenza disciplinare, come previsto dai CCNL e ribadito anche dalle recenti disposizioni legislative. Vale la pena segnalare che il lavoratore ha pieno accesso a tutti gli atti istruttori e l’ amministrazione in tali circostanze deve operare tutelando la riservatezza di terzi.

All’esito dell’istruttoria il procedimento disciplinare si chiude o con l’archiviazione o con l’irrogazione della sanzione che va adottata in forma scritta ad substantiam, mentre per il rimprovero verbale è opportuna solo ad probationem affinché sia rintracciabile, anche al fine della recidiva, qualora vi dovessero essere successive contestazioni.

Al fine della corretta individuazione della sanzione da infliggere e per l’individuazione del minimo e massimo edittale è necessario che essa va adottata in coerenza con i fatti contestati, confermati dall’ istruttoria, nell’ambito dei noti parametri contrattuali quali : comportamento complessivo del lavoratore , con particolare riguardo ai precedenti disciplinari, rispetto al biennio previsto dalla legge; comportamento verso gli utenti; intenzionalità del comportamento; grado di disservizio o di pericolo provocato dalla negligenza, imprudenza o imperizia dimostrate, tenuto conto anche della prevedibilità dell’ evento; eventuale sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti, alle responsabilità derivanti dalla posizione di lavoro occupata dal dipendente; ecc.      

Va sottolineato che vi dovrà essere una oggettivaproporzione tra la condotta sanzionata  e la sanzione effettivamente adottata  (sul principio di proporzionalità in materia disciplinare, ex multis, C.d.S., sez. IV, 5-7-2012, n. 3948; Cass. sez. lav., 21-1-2015, n. 1026).

Per quanto riguarda invece il termine finale per l’adozione dei suddetti atti, sarà di sessanta  ovvero di centoventi giorni, a seconda che si tratti di procedimento semplificato oppure ordinario, decorrenti dalla contestazione dell’addebito, pena l’estinzione del procedimento e la decadenza dell’azione disciplinare. Ciò, ovviamente, fatti salvi i casi di sospensione del procedimento disciplinare in pendenza di quello penale, o di differimento del termine conseguente all’accoglimento della richiesta del dipendente di rinvio per «grave ed oggettivo impedimento» della seduta fissata per la sua audizione.

Da ultimo si segnala che il momento conclusivo del procedimento disciplinare va individuato nell’adozione dell’atto da parte dell’organo disciplinare. In tale momento, infatti, la parte datoriale esprime la propria valutazione ed esaurisce il proprio potere disciplinare mediante l’irrogazione della sanzione disciplinare  (Corte Cass. sez. lav., 9-3-2009, n. 5637).

La struttura del procedimento disciplinare

Dott.ssa Patrizia Colagiovanni

In via preliminare va rilevato che l’art. 55 bis del d.lgs. 165/2001, introdotto dal d.lgs. 150/2009, ha previsto un doppio tipo di procedimento scindendo quello per le infrazioni disciplinari di minore gravità da quello per le infrazioni di maggiore spessore. La graduazione ha voluto rispondere alle esigenze di celerità e semplificazione a favore dei procedimenti per le violazioni minori. Ciò ha comportato l’introduzione di differenze quali, ad esempio, il diverso soggetto titolare della responsabilità disciplinare, la scadenza dei termini e la facoltà di sospensione del procedimento in relazione ad accertamenti penali.  

Fatta questa breve premessa, analizziamo nel dettaglio la struttura del procedimento disciplinare. Essa così come disegnata anche dalla contrattazione collettiva di riferimento, prevede alcuni segmenti fondamentali: un primo che si può definire fase preistruttoria a cui fa seguito la fase contestatoria , una terza fase che si può definire di garanzia o di difesa del dipendente e la fase conclusiva dedicata al momento decisionale a cui segue l’eventuale irrogazione della sanzione.

La prima fase, prende l’avvio dal momento della “ conoscenza sommaria” dei fatti oggetto di accertamento e che può concludersi con l’ apertura del vero e proprio procedimento disciplinare da parte della p.a. qualora si rilevi la presenza degli elementi tipici astrattamente sanzionabili secondo le previsioni contrattuali e legislative.

La fase pre-istruttoria è alquanto delicata poiché è quella che condiziona il successivo procedimento o ne determina il mancato avvio. In estrema sintesi essa, quindi, si apre con la conoscenza del fatto specifico. Da questo momento decorrono 20 giorni di tempo per poter procedere alla contestazione formale, la quale, quando la sanzione disciplinare non ecceda la censura scritta, può essere effettuata direttamente dal dirigente. Diversamente, quando la sanzione da irrogare sia più pesante, la competenza passa all’ufficio procedimenti disciplinari.

Vale la pena sottolineare che la contestazione potrà essere disposta solo in presenza di elementi circoscritti, specifici e puntuali da evidenziare nel provvedimento.

Primo requisito della contestazione disciplinare è che essa sia fatta per iscritto. In caso contrario, infatti, la successiva sanzione disposta dal datore di lavoro sarà illegittima.

Nella lettera di contestazione deve poi essere indicato il termine concesso al lavoratore per presentare le proprie  controdeduzioni rispetto al comportamento contestato.

E’ importante evidenziare che il datore di lavoro non può adottare sanzioni disciplinari prima che sia decorso questo termine.

Anche la  Giurisprudenza  ha sottolineato e ben precisato le caratteristiche della contestazione disciplinare (ex multis Cass., sent. n. 9615 del 12.05.2015) ritenendo che questa debba essere necessariamente:  tempestiva, specifica e non modificabile.

La prima caratteristica corrisponde al principio di immediatezza secondo cui il datore di lavoro deve procedere a contestare la condotta del lavoratore ritenuta scorretta appena ne venga a conoscenza al fine di consentire al lavoratore l’immediata difesa contro gli addebiti mossi.

La specificità soddisfa, invece, l’esigenza di favorire il più possibile la comprensibilità da parte del lavoratore del comportamento/fatto contestato (indicando data/luogo in cui si è verificato il fatto e la dettagliata descrizione dell’accaduto).

Infine ulteriore peculiarità è che la sanzione comminata deve riferirsi ai fatti specifici contenuti nella contestazione. Infatti, nel caso in cui fosse possibile modificare tali fatti, sarebbe leso il diritto di difesa del lavoratore. 

In altri termini quando l’amministrazione contesta al lavoratore una violazione deve farlo mediante “contestazione di addebito disciplinare”, ossia una lettera nella quale devono essere specificamente descritti:

– data, luogo e modalità con cui si è manifestato il comportamento del lavoratore ritenuto illegittimo;

– le norme del regolamento aziendale e/o del contratto collettivo che si ritengono violate;

– l’invito, rivolto al lavoratore, a presentare le proprie difese entro un certo termine.

E’ necessario sottolineare che la carenza di uno degli elementi indicati può comportare l’ illegittimità dell’ intero procedimento.

Le fasi successive alla contestazione disciplinare verranno analizzate nelle prossime riviste.