Gli onorari da corrispondere agli avvocati dipendenti in caso di “sentenze favorevoli”: quando una norma imprecisa può indurre in errore la Corte dei Conti

Di Carmine Podda

Ha destato parecchie perplessità tra gli addetti ai lavori il recente parere della Corte dei Conti Sez. Controllo Regione Siciliana n. 88/2019, di senso contrario alla giurisprudenza consolidata in materia, in merito ai compensi  professionali da corrispondere agli avvocati dipendenti degli enti pubblici ai sensi di quanto disposto dall’ art.9 D.L. n. 90/2014 convertito in L. n. 114/2014. 

Il Commissario di un Consorzio comunale siciliano chiedeva ai Giudici contabili isolani se, sulla scorta della suddetta disposizione di legge, agli “avvocati pubblici” andassero riconosciuti gli onorari solo nelle ipotesi di sentenze favorevoli o anche nei casi di diversi provvedimenti decisori favorevoli all’Ente ma derivanti ad esempio da rinuncia di controparte, estinzione del giudizio per perenzione, o, in generale, per inattività di controparte in qualsiasi fase del giudizio.

La Sezione di Controllo in questione, con uno stringatissimo ragionamento che si limita sostanzialmente a fissare l’attenzione sulla dizione letterale del comma 3 dell’art. 9 del DL 90, afferma genericamente che il medesimo articolo fa testualmente riferimento soltanto alle “sentenze favorevoli” con recupero delle spese legali o con compensazione integrale. Per ciò presupposto per l’erogazione dei compensi, costituito dall’esito vittorioso della lite, non sarebbe riscontrabile: “nei casi di estinzione del giudizio per perenzione, rinuncia di controparte o abbandono della controversia … A conferma della correttezza dell’opzione interpretativa prescelta, si evidenzia che, nel comma 6, viene previsto che l’erogazione dei compensi aggiuntivi sia possibile anche in caso di transazione, ma soltanto qualora questa faccia seguito ad una “sentenza favorevole”.

Questo il parere della Sezione siciliana che tuttavia presta il fianco a parecchie perplessità sia in quanto - come vedremo più in avanti - non risulta in linea con il dato normativo e con la giurisprudenza consolidata in materia, sia in quanto sembra non considerare una serie di paradossi che verrebbero generati qualora qualche ente ritenesse di aderire a tale interpretazione.

Un’eventuale Ordinanza Tar di rigetto dell’istanza cautelare avanzata da controparte, anche con condanna alle spese in capo a quest’ultima, non legittimerebbe l’attribuzione dei relativi compensi professionali all’avvocato dipendente patrocinante nemmeno a seguito di una successiva rinuncia al ricorso del ricorrente e nonostante l’esito complessivamente positivo del giudizio; solo se invece a seguito della celebrazione del merito, si dovesse arrivare ad una sentenza favorevole, l’avvocato dipendente avrebbe diritto al compenso. E a questo punto peraltro ci si domanda: in caso di dichiarata compensazione da parte del giudice, la parcella dell’avvocato dipendente dovrebbe annoverare anche la fase cautelare o andrebbero fatti ulteriori arbitrari distinguo?

Altra esemplificativa singolarità: se, come viene affermato nel Parere, dovessimo intendere stricto sensu la locuzione “sentenze favorevoli”, ci troveremmo di fronte alla anomalia secondo la quale una sentenza favorevole successiva ad un ricorso al TAR legittimerebbe l’attribuzione degli onorari all’avvocato dipendente, non altrettanto accadrebbe nell’ipotesi di un Decreto favorevole successivo ad un Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, e ciò solo perché il provvedimento finale di questo secondo giudizio (avente pari dignità giuridica ed alternativo al primo), non sarebbe formulato a mezzo di sentenza.

Senza indugiare su ulteriori “esempi pratici” attestanti la “fragilità” del parere in questione, analizziamo i dati normativi e giurisprudenziali che, a loro volta, lo smentiscono.

Sin dal RD 1611/1933, il legislatore ha sempre ritenuto doverosa l’attribuzione degli onorari ai legali dipendenti (nel caso specifico Avvocatura dello Stato) in caso di ogni provvedimento (favorevole) definitorio: “le competenze di avvocato e di procuratore nei confronti delle controparti quando tali competenze siano poste a carico delle controparti stesse per effetto di sentenza, ordinanza, rinuncia o transazione"; ivi compresi gli “altri casi di transazione dopo sentenza favorevole…”

La norma è rimasta sostanzialmente immutata negli anni e la stessa Corte di Cassazione ha affermato che, ai sensi dell’art. 91 cpc, il termine “sentenza” va inteso nel senso di “provvedimento che, nel risolvere contrapposte posizioni, chiude il procedimento stesso innanzi al Giudice che lo emette, e dunque anche se tale provvedimento sia emesso nella forma dell’ordinanza o del decreto”. (tra le altre Cass. Civ. n. 23955/2013)

Anche i Giudici Contabili (ex multiis Corte dei Conti Basilicata n.2/2010) hanno confermato tale chiave di lettura.

La musica non è cambiata dopo l’entrata in vigore dell’art. 9 del DL 90/2014 che ha parzialmente riformulato la disciplina degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici: l’attuale art. 9, seppur redatto con imprecisa tecnica legislativa, riprende il concetto di sentenza favorevole con riferimento a due ipotesi, quella prevista al comma 3 (sentenza favorevole con recupero delle spese a carico delle controparti), e quella prevista al comma 6 dove genericamente la norma si riferisce a “tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese”.

Nel primo caso si fa riferimento alla “sentenza”, nel secondo caso più genericamente alla “pronuncia”, termini che risultano dunque essere utilizzati quale sinonimi.

Quanto appena riferito è avvalorato anche dalla giurisprudenza consolidatasi a seguito del DL 90.

Il Tar Campania, Napoli, con sentenza n. 5025/2015, nell’interpretare correttamente il dato letterale in commento, ha giudicato illegittimo per violazione dei principi costituzionali di imparzialità e buona amministrazione una disposizione del Regolamento di una Città Metropolitana relativo ai criteri di erogazione dei compensi professionali agli avvocati dipendenti a seguito di esito favorevole della lite “nella parte in cui esclude tale erogazione nei casi di transazione, estinzione del giudizio per perenzione, rinuncia la ricorso o in generale per inattività della parte ricorrente”.

Ciò acclara la non corretta interpretazione del dato letterale della norma da parte dei giudici isolani che, peraltro, a conferma del proprio riduttivo ragionamento non richiamano (in quanto evidentemente non sussistente) alcun precedente orientamento giurisprudenziale, né contabile né civile.

L’unica sentenza richiamata, peraltro riferita alla duplicità di status dell’avvocato dipendente, è quella Tar Puglia n.2543/2014 che, ironia della sorte, è proprio uno dei riferimenti giurisprudenziali che smentisce la linea della Corte dei Conti siciliana sulla nozione di “sentenza favorevole”!

Nel caso specifico infatti i Giudici amministrativi hanno censurato il regolamento di un Comune, redatto ai sensi del DL 90/2014, che negava i compensi in caso di provvedimenti il cui esito favorevole del procedimento sarebbe dipeso da inerzia delle parti (estinzione, perenzione etc) dalla cessazione della materia del contendere, da rinuncia agli atti etc.

A tal riguardo il TAR ha ravvisato la violazione delle disposizioni di cui agli art. 27 CCNL 14.09.2000 (n.d.r. la previsione contrattuale è presente anche nell’attuale CCNL di categoria) e art. 37 CCNL Area Dirigenza 1998-2001 e, dunque, dell’art. 45 D.Lgs.165/2001(“Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti…trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi”).

Nella pronuncia viene affermato a chiare lettere che gli accordi transattivi comportano sempre un vantaggio per l'ente in relazione alle pretese originariamente azionate dalla controparte ed anche le pronunce con cui si dichiara l’estinzione del giudizio per perenzione, rinuncia al ricorso o altro (es. inattività delle parti per mancata prosecuzione o riassunzione del processo sospeso o interrotto) comportano sempre una definizione della vertenza in senso favorevole all’Amministrazione, poiché accomunate dalla circostanza che, in tali casi, il ricorrente ha desistito dal ricorso: “dette pronunce di rito presuppongono, inoltre, l'espletamento di un'attività da parte del legale dell'ente e nulla esclude che la scelta del privato di non coltivare il giudizio sino a lasciarlo estinguere, sia diretta conseguenza proprio dell'attività difensiva posta in essere dall'avvocatura pubblica, sicché, escludere in detti casi, il diritto al compenso appare irragionevole e contraddittorio, oltre che in contrasto con la norme collettive e con l’art. 45 del D.lvo n. 165/2001”.

In definitiva la Deliberazione, Sez. Controllo per la Regione Siciliana, n. 88/2019, che appare peraltro il frutto di una analisi acritica e decontestualizzata di un solo comma dell’art. 9, non trova riscontro in alcuno dei suddetti riferimenti normativi né in indirizzi giurisprudenziali che, invece, ne evidenziano indirettamente la fragilità (tra le altre Corte dei Conti Basilicata n. 2/2010, Corte di Cassazione sez II n. 23955/2013, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 581/1989; TAR Puglia, Lecce, n. 2543/2014; TAR Campania, Napoli, n. 5025/2015 etc).

Alla luce di quanto sopra e tenuto anche conto del fatto che tale parere non risulta in linea nemmeno con la disciplina contrattuale di cui ai vari richiamati CCNL in materia, qualora qualche ente valutasse di aderire al suddetto isolato orientamento non corrispondendo ai propri dipendenti avvocati i compensi professionali in caso di pronunce favorevoli diverse dalle sentenze, potrebbe esporsi a contenziosi sia giuslavoristici che amministrativi.