L’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO: RUOLO E FINALITÀ ALLA LUCE DELLA PIÙ RECENTE GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

di Francesco Vicino

Con la recente sentenza del Tar Calabria, Sez. II, 13 settembre 2024, n. 1322, il giudice amministrativo è tornato a pronunciarsi sul tema dell’accesso civico generalizzato, delineando anche quali sono gli adempimenti che incombono di volta in volta sulle amministrazioni

La consacrazione del diritto del cittadino di accedere ad atti e documenti prodotti dalla Pubblica Amministrazione, avvenuta anche e soprattutto a seguito del completamento del processo di codificazione di siffatto principio, ha segnato in maniera decisa e irreversibile l’inizio di un nuovo corso per il diritto amministrativo italiano.

La centralità dell’argomento si evince anche dalle numerose pronunce dei tribunali amministrativi sul tema nel corso degli anni. Da ultimo, la recentissima sentenza del Tar Calabria, Sez. II, 13 settembre 2024, n. 1322, con la quale sono stati ulteriormente delineati il ruolo e le funzioni dell’accesso civico generalizzato quale strumento di tutela fondamentale per il cittadino.

Contesto di riferimento: il diritto di accesso

Fino all’avvento della legge 7 agosto 1990, n. 241 (legge sul procedimento amministrativo), che con gli articoli 22 e seguenti ha introdotto nell’ordinamento italiano l’istituto c.d. “accesso documentale”, l’operato della Pubblica Amministrazione in Italia è stato caratterizzato dal principio della segretezza dell’azione amministrativa, in ragione del quale non era assolutamente possibile per i cittadini conoscere e avere informazioni sui procedimenti decisionali dell’amministrazione. A tale istituto di fondamentale importanza il legislatore ha affiancato, con l’art. 5 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, rispettivamente ai commi 1 e 2, le figure dell’accesso civico c.d. semplice (anche “istanza di pubblicazione”) e l’accesso civico generalizzato (anche “FOIA”, dal Freedom Of Information Act).

Gli accessi: profilo oggettivo e soggettivo

Per quanto riguarda le caratteristiche di funzionamento di tutti e tre gli accessi, sono rinvenibili sia punti di contatto sia aspetti divergenti tra le diverse discipline. Sotto il profilo soggettivo, se l’accesso documentale consente solo al titolare di un interesse diretto, concreto e attuale di ottenere l’ostensione dei documenti amministrativi, entrambe le forme di accesso civico sono azionabili da “chiunque”, senza che sia necessaria la titolarità di alcuna situazione giuridica soggettiva qualificata.

Per quanto concerne il profilo oggettivo, invece, l’accesso civico semplice consente di richiedere esclusivamente atti, documenti e informazioni che l’amministrazione avrebbe dovuto autonomamente rendere pubblici, l’accesso documentale consente ai cittadini di prendere visione e copia di “tutti i documenti amministrativi”, mentre l’accesso civico generalizzato  fa riferimento ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni “ulteriori” rispetto a quelli che la Pubblica Amministrazione ha l’obbligo di pubblicare e per i quali è possibile fare ricorso all’accesso civico.

Il contenuto della sentenza Tar Calabria del 13 settembre 2024, n.1322

Tale breve excursus delle peculiarità normative dei diversi istituti, invero, è giustificato dall’intento di provare a evidenziare i confini di applicabilità della normativa dei tre accessi, che sovente vien mal interpretata dai cittadini rendendo inevitabile un intervento del giudice amministrativo. Al riguardo, infatti, è recentissima la sentenza (13 settembre 2024, n. 1322) con cui il Tar Calabria, Sez. II si è pronunciato nuovamente sul ruolo e sulle finalità dell’accesso civico generalizzato rispetto alle altre forme di accesso e pubblicazione previste dalla normativa di settore. Nello specifico, dal testo del dispositivo si evince che l’accesso civico generalizzato “si affianca, senza sovrapposizioni, alle forme di pubblicazione on line di cui al d.lgs. n. 33/2013 (cd. Testo Unico per la trasparenza delle P.A.) e all'accesso agli atti amministrativi di cui alla legge 241/1990, consentendo l'accesso alla generalità degli atti e delle informazioni in possesso delle amministrazioni, senza onere di motivazione, da parte di singoli cittadini e associazioni, nel presupposto che la trasparenza sia condizione indispensabile per favorire il coinvolgimento dei cittadini nella cura della “cosa pubblica”, oltreché mezzo per contrastare ogni ipotesi di corruzione e per garantire l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione.”. Il giudice di primo grado adito, dunque, ha inteso evidenziare la funzione di controllo diffuso da parte dei cittadini sull’operato delle PA, collocandosi in perfetta continuità con la prevalente posizione espressa anche dal Consiglio di Stato sul tema, da ultimo anche con la sentenza 4 gennaio 2021, n. 60.

Altri profili rilevanti della decisione

Il Tar calabrese, poi, ha proseguito la trattazione della decisione fornendo ulteriori elementi di riflessione sul funzionamento dell’accesso civico generalizzato, questa volta concentrandosi sulle implicazioni e sugli oneri incombenti sulle pubbliche amministrazioni coinvolte. Tra questi, ad esempio, è stato sottolineato il dovere delle Amministrazioni adite di procurarsi per tempo i documenti oggetto di istanza di accesso civico generalizzato, non ritenendo possibile giustificare il differimento o il diniego alla trasmissione dei dati mancanti in ragione della loro momentanea indisponibilità. Invero, prosegue ulteriormente il giudice nella sentenza 1322/2024, “le eventuali difficoltà nel reperire i dati richiesti, di cui la Regione Calabria ha assicurato l’accesso (sebbene posticipando l’adempimento) con la nota impugnata, non possono certamente risolversi in un diniego/inerzia sull’istanza depositata e, comunque, l’amministrazione avrebbe, quantomeno, dovuto fornire un riscontro adeguatamente motivato sulle eventuali ragioni, che, successivamente, ne hanno impedito l’adempimento. A tal fine, non appare dirimente l’asserito ritardo nella trasmissione dei dati da parte delle ASP regionali, rilevando unicamente che, ai sensi delle citate Linee guida, la Regione Calabria avrebbe dovuto averne la disponibilità.”.

Al contrario, dalla decisione qui in esame si evince come non sia stata accolta l’ulteriore censura della parte ricorrente, secondo la quale le informazioni in possesso della PA avrebbero dovuto essere trasmesse in forma aggregata. Al riguardo, infatti, il Tar Calabria, Sez. II ha espressamente evidenziato come, ai fini del petitum considerato, non possa richiedersi all’amministrazione un’attività di elaborazione dei dati in suo possesso al fine di fornire l’informazione richiesta sotto forma di “dati aggregati”.

In conclusione, le statuizioni contenute nella pronuncia esaminata evidenziano quanto la disciplina dell’accesso, sia esso documentale, civico semplice o generalizzato, rappresenti un tema sempre più centrale per l’evoluzione del diritto amministrativo. Al riguardo, infatti, è pacifico come una conoscenza approfondita della disciplina del diritto di accesso si riveli fondamentale non solo per garantire un'efficace tutela dei diritti dei cittadini e, di conseguenza, una maggiore trasparenza dell’agire amministrativo, ma anche e soprattutto per comprendere e chiarire i diversi obblighi che gravano sulle pubbliche amministrazioni a seconda del tipo di istanza presentata.