Nella citata sezione, che va dagli articoli 19 a 36 del Codice, un elemento chiave dell’evoluzione tecnologica di cui ha tenuto conto il legislatore italiano è senza dubbio il Fascicolo Virtuale dell'Operatore Economico (FVOE), incardinato nell'articolo 24 e parte integrante della strategia di digitalizzazione del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Il FVOE, che può essere definito come un servizio o, ancor meglio, un archivio digitale, mira a rendere più efficiente e rapida la verifica dei requisiti e la gestione della documentazione necessaria per la partecipazione degli operatori economici alle gare pubbliche organizzate da stazioni appaltanti ed enti concedenti, riducendo gli oneri burocratici per tutti i soggetti coinvolti nel procedimento. Tra le principali novità introdotte, che saranno meglio dettagliate in seguito, si può anticipare che il funzionamento FVOE si basa sull'interoperabilità tra le diverse banche dati pubbliche, facilitando l'accesso alle informazioni e garantendo verifiche rapide ed efficaci all’insegna del principio “once only”.
Contesto normativo
L'idea di un fascicolo digitale per gli operatori economici non nasce dal nulla, ma si inserisce in un contesto normativo nazionale ed europeo ben definito. Già la Direttiva 2014/24/UE aveva introdotto il Documento di Gara Unico Europeo (DGUE), uno strumento standardizzato per ridurre gli oneri amministrativi nelle procedure di gara. Successivamente, il Regolamento UE 2018/1724 ha rafforzato il principio della digitalizzazione, puntando alla creazione di sistemi interoperabili per l'accesso ai servizi pubblici.
A livello nazionale, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha dato un'ulteriore spinta al processo di digitalizzazione degli appalti pubblici, ponendo tra gli obiettivi principali l'automatizzazione delle procedure di gara e l'interconnessione tra le diverse banche dati pubbliche. Ulteriormente, occorre evidenziare che il FVOE non rappresenta una novità assoluta: il legislatore italiano, infatti, aveva già provveduto a disciplinare una prima versione del fascicolo virtuale dell’operatore economico ai commi 4 e 4-bisdell’articolo 81 del d.lgs. n. 50/2016. Più nello specifico, il sistema previgente era strutturato come un’interfaccia web di consultazione, sviluppata tramite i servizi AVCPass e FVOE 1.0, accuratamente dettagliati dalle delibere ANAC di febbraio 2016 e novembre 2022. Il nuovo Codice dei contratti pubblici si inserisce in questa cornice, consolidando un modello di amministrazione digitale avanzato, ma migliorato attraverso l’introduzione di nuovi principi e modalità di funzionamento.
Finalità e funzionamento
Il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico è dunque, come si anticipava, un archivio digitale istituito presso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 62-bis del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), con l’obiettivo di rendere più efficiente la verifica dei requisiti di partecipazione alle gare pubbliche da parte delle stazioni appaltanti. Grazie a questo strumento, è infatti possibile accertare in maniera semplice e diretta:
- l’assenza di cause di esclusione automatica e non automatica, come previsto dagli articoli 94 e 95 del Codice;
- il possesso dei requisiti generali e speciali richiesti per partecipare alle procedure di affidamento.
Orbene, come sancito dal comma 2 dell’articolo 24, il FVOE è utilizzato dagli operatori economici per la partecipazione a tutte le procedure di affidamento disciplinate dal codice. Al riguardo, il legislatore ha specificato che i dati e i documenti contenuti nel Fascicolo sono aggiornati automaticamente mediante interoperabilità e sono utilizzati in tutte le gare a cui il singolo operatore decida di partecipare.
Già precedentemente introdotto in questa sede, il concetto di interoperabilità risulta un elemento fondamentale per il funzionamento del FVOE. Infatti, chiarito che l’alimentazione del Fascicolo non si basa esclusivamente su documenti caricati dagli operatori economici, ma avviene anche e soprattutto attraverso il caricamento dei dati e certificazioni fornite dagli enti certificatori e dalle stazioni appaltanti, appare fondamentale soffermarsi sulle modalità prescelte dal legislatore per la condivisione di queste informazioni.
Per interoperabilità, quindi, si intende la possibilità di scambiare in tempo reale dati e informazioni tra enti pubblici, consentendo una gestione più efficiente e veloce delle procedure, riducendo i tempi, i costi e il rischio di errori. Questo sistema di scambio di dati, da un punto di vista pratico, avviene attraverso la Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND) disciplinata dall’articolo 50-ter del CAD e contribuisce in maniera rilevante a garantire l’applicazione del principio dello “once only” evitando che uno stesso soggetto sia costretto a trasmettere più volte lo stesso documento alle Amministrazioni coinvolte nel procedimento.
Con l’introduzione dell’articolo 24 del nuovo Codice, dunque, il legislatore non si è limitato a riproporre il sistema preesistente, ma lo ha migliorato, inserendo meccanismi volti a garantire maggiore efficienza, semplificazione procedurale e minori oneri amministrativi per tutti i soggetti coinvolti nelle gare pubbliche.
Utilizzo del FVOE
Il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico è uno strumento destinato a tutti gli attori coinvolti nel processo di aggiudicazione degli appalti pubblici. La sua utilità si estende sia alla fase di caricamento dei documenti sia a quella di consultazione, che non si esaurisce con una verifica preliminare, ma prosegue anche durante l’esecuzione del contratto. Infatti, le stazioni appaltanti possono accedere al fascicolo per controllare la permanenza dei requisiti anche dopo l’aggiudicazione.
Inoltre, come già detto, il FVOE non è utile solo alle stazioni appaltanti, bensì anche per gli operatori economici che possono utilizzarlo per riutilizzare le certificazioni già caricate in più gare, semplificando così le procedure di partecipazione.
Dal punto di vista dell’alimentazione del fascicolo, legislatore ha previsto che esso venga aggiornato non solo dagli operatori economici, che hanno l’obbligo di mantenerne il contenuto aggiornato, ma anche dalle amministrazioni e dagli enti certificatori. Al riguardo, il comma 3 dell’articolo 24 impone alle amministrazioni competenti l’obbligo di garantire alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici la disponibilità in tempo reale delle informazioni e delle certificazioni digitali necessaria. Questo sistema garantisce un flusso continuo e automatizzato di informazioni, con evidenti vantaggi in termini di efficienza e trasparenza e la violazione delle norme previste per il suo funzionamento comporta l’applicazione del regime sanzionatorio previsto dall’articolo 23, comma 8, del Codice. Questa disposizione prevede sanzioni per la violazione degli obblighi di transizione digitale, come stabilito dall’articolo 18-bis del Codice dell’amministrazione digitale. Sebbene alcuni autori ritengano tale previsione ridondante, essa conferma l’importanza del corretto utilizzo del FVOE nel contesto della digitalizzazione degli appalti pubblici.
Il ruolo dell’ANAC
Nell’ambito dell’impianto normativo immaginato dal legislatore, un ruolo di decisiva importanza è stato attribuito all'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). Innanzitutto, tra i compiti che gli sono stati attribuiti, l’ANAC deve vigilare sul corretto funzionamento del sistema, garantendo l'accessibilità del fascicolo agli attori del sistema degli appalti pubblici (stazioni appaltanti, enti concedenti, operatori economici, organismi di attestazione). Altra attività consiste nell’aggiornamento periodico di elenchi di operatori economici già verificati, le cui informazioni potranno essere utilizzate anche per gare diverse, tenuto conto di prefissati tempi di validità, semplificando di conseguenza la gestione delle diverse procedure di affidamento.
Da ultimo, il 4 comma dell’articolo 24 stabilisce che l’ANAC ha il compito di definire le tipologie di dati da includere nel FVOE, in collaborazione con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l'Agenzia per l'Italia Digitale. L'adozione della Delibera ANAC n. 262 del 20 giugno 2023, entrata in vigore il 1° gennaio 2024, ha consolidato questi principi, garantendo un'integrazione efficace con le banche dati esistenti attraverso la PDND.
Il futuro del FVOE: opportunità e sfide
L'implementazione del Fascicolo Virtuale dell'Operatore Economico segna dunque un importante passo avanti verso la digitalizzazione del sistema degli appalti pubblici. Tuttavia, per garantire il pieno successo del progetto, sarà fondamentale:
- curare la manutenzione e la governance delle infrastrutture tecnologiche delle amministrazioni, al fine di assicurare un'interoperabilità efficiente tra le diverse banche dati;
- monitorare periodicamente l'efficacia del sistema, per identificare e risolvere eventuali problemi di aggiornamento e sincronizzazione delle informazioni ed evitare duplicazioni;
- fornire adeguata formazione agli operatori economici e alle amministrazioni, così da favorire un utilizzo corretto e consapevole dello strumento.
In conclusione, il Fascicolo Virtuale dell'Operatore Economico rappresenta una vera e propria rivoluzione per il settore degli appalti pubblici, in linea con gli obiettivi di semplificazione, trasparenza e digitalizzazione promossi a livello nazionale ed europeo. La sua piena attuazione potrà contribuire a rendere il sistema più efficiente e accessibile e trasparente, facilitando la partecipazione degli operatori economici e riducendo i margini di errore e discrezionalità nelle procedure di gara.