LA DELEGA. Il Governo ha recentemente adottato, in attuazione di alcune deleghe contenute nella legge n. 124/2015, la c.d “Riforma Madia”, uno schema di decreto legislativo (Atto del Governo n. 393) finalizzato al riordino della disciplina del “lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e connessi profili di organizzazione amministrativa”, che apporterà modifiche ed integrazioni al Testo Unico del Pubblico Impiego (T.U.P.I.) di cui al decreto legislativo n. 165/2001. Sebbene, nel merito, la delega preveda, agli articoli 16 e 17, termini e modalità di esercizio della stessa, lo schema di decreto - attesa l’imminente scadenza - è stato trasmesso al Parlamento privo dei previsti pareri della Conferenza unificata e del Consiglio di Stato, che il Governo si è riservato di trasmettere non appena verranno espressi. I pareri parlamentari devono essere espressi entro sessanta giorni dalla data di trasmissione (ossia entro il 29 aprile 2017) ma nel caso in cui il Governo non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, dovrà trasmettere nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Successivamente, le Commissioni competenti per materia potranno esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Gran parte dello schema di decreto approvato dal Governo, composto da 9 Capi suddivisi in 25 articoli, intende novellare il citato Testo Unico, sulla base delle deleghe ricevute con la legge n. 124/2015. In particolare, per la parte che qui esclusivamente interessa, si fa riferimento alle lettere l) e z), del comma 1, dell’articolo 17, della legge Madia, in virtù delle quali il Governo è delegato, rispettivamente, alla riorganizzazione “delle funzioni in materia di accertamento medico-legale sulle assenze dal servizio per malattia dei dipendenti pubblici, al fine di garantire l'effettività del controllo, con attribuzione all'Istituto nazionale della previdenza sociale della relativa competenza e delle risorse attualmente impiegate dalle amministrazioni pubbliche per l'effettuazione degli accertamenti”, e alla “nomina, da parte delle amministrazioni pubbliche con più di 200 dipendenti, di un responsabile dei processi di inserimento”.

IL POLO UNICO. In attuazione dei criteri della delega, l’articolo 18 (rubricato “Polo unico per le visite fiscali”) del Capo VIII dello schema di decreto in esame va a modificare la vigente disciplina in materia di accertamenti medico-legali sulle assenze dal lavoro per malattia, prevedendo, tra l’altro, la devoluzione dei relativi compiti all’INPS. Tra le novità più rilevanti introdotte dall’articolo in esame (attraverso modifiche all’articolo 55-septies del Decreto Legislativo n. 165/2001), vi è infatti la creazione di un Polo unico in capo all’INPS per la gestione delle visite fiscali, sia nel pubblico che nel privato, attraverso il trasferimento all’Istituto delle competenze e delle risorse sulle visite fiscali dei dipendenti pubblici, oggi affidate anche alle ASL. Più nel dettaglio (come peraltro ben evidenziato nelle schede di lettura del provvedimento, contenute nel Dossier n. 463 del Servizio Studi Camera/Senato), si dispone l’attribuzione, sul territorio nazionale, in via esclusiva all’INPS, del compito di effettuare gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal servizio per malattia, effettuati d'ufficio o su richiesta delle Amministrazioni interessate, ma con oneri a carico dello stesso Istituto, che provvede nei limiti delle risorse trasferite dalle stesse. A tal fine, il rapporto tra l’INPS e i medici di medicina fiscale verrà disciplinato da apposite convenzioni stipulate dall’INPS con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale, che garantiscono il prioritario ricorso ai medici iscritti nelle liste speciali ad esaurimento (di cui all’articolo 4, comma 10-bis, del D.L. 101/2013), sulla base di un atto di indirizzo adottato con apposito decreto interministeriale (sentiti l'INPS e la Federazione Nazionale degli Ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri e le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative) che stabilirà anche la durata delle predette convenzioni, demandando a queste la disciplina delle incompatibilità in relazione alle funzioni di certificazione delle malattie. Per esplicita previsione normativa (articolo 22, comma 2, del schema di provvedimento in esame), ciò si applica anche agli accertamenti nei confronti del personale delle istituzioni scolastiche ed educative statali a decorrere dall’anno scolastico 2017/2018.

SITUAZIONE ATTUALE.  Va ricordato che fino all’entrata in vigore del decreto legge n. 112/2008, la disciplina concernente le visite di controllo era medesima sia nel settore pubblico che in quello privato e, solo in seguito ad interventi normativi successivi, la disciplina si è poi differenziata, fino a prevedere un doppio binario. Attualmente, le fasce orarie di reperibilità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono fissate dalle ore 9 alle 13 e dalle ore 15 alle 18 (ex DM 18 dicembre 2009, n. 206), mentre per i lavoratori del settore privato sono fissate dalle ore 10 alle 12 e dalle ore 17 alle 19 (ex DM 15 luglio 1986). In entrambi i casi, l'obbligo di reperibilità sussiste anche nei giorni non lavorativi e festivi, salvi determinati casi (debitamente documentati) di esclusione dal suddetto obbligo. Attualmente, la competenza dell’INPS in relazione ai controlli sullo stato di malattia trova la sua fonte nell’articolo 5 della legge n. 300/1970 (cd. Statuto dei lavoratori), il quale vieta che gli accertamenti sull’idoneità e sull’infermità per malattia o infortunio del lavoratore dipendente siano compiuti dai datori di lavoro, incaricandone invece i servizi ispettivi degli istituti previdenziali competenti, su richiesta dell’imprenditore. Per quanto concerne, specificamente, le visite fiscali nel pubblico impiego, l’articolo 55-septies del T.U.P.I. (che, per espressa previsione dell’articolo 25 della Legge n. 183/2010 si applica anche al settore privato), dispone che nell'ipotesi di assenza per malattia protratta per un periodo superiore a dieci giorni, e, in ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell'anno solare l'assenza venga giustificata esclusivamente mediante certificazione medica rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il SSN. In attesa di nuove eventuali disposizioni conseguenti alla costituzione del citato Polo Unico, la suddetta certificazione medica va inviata per via telematica - direttamente dal medico o dalla struttura sanitaria che la rilascia - all’INPS che la inoltra, con le medesime modalità, all'amministrazione interessata, tenendo conto che l'inosservanza dei predetti obblighi di trasmissione configura un’ipotesi di illecito disciplinare. Allo stato attuale, le pubbliche amministrazioni dispongono il controllo sulle assenze per malattia dei dipendenti valutando la condotta complessiva del dipendente e gli oneri connessi all'effettuazione della visita, tenendo conto dell'esigenza di contrastare e prevenire l'assenteismo. Il controllo è in ogni caso richiesto sin dal primo giorno quando l'assenza si verifica nelle giornate precedenti o successive a quelle non lavorative. Peraltro, fino all’applicazione del provvedimento delegato, le pubbliche amministrazioni possono richiedere le visite di controllo alle aziende sanitarie locali o all’INPS, poiché, per il settore pubblico, a differenza di quanto accade nel lavoro privato, non è prevista un’iniziativa d’ufficio da parte dell’INPS o delle aziende sanitarie. Nel settore privato, l’INPS generalmente esegue dei controlli a campione. Inoltre, anche il datore di lavoro privato può richiedere una visita fiscale attraverso l’ASL o l’INPS (come nel pubblico impiego), ma in questo caso la visita ha un costo per il datore di lavoro richiedente. Restano esclusi dall'obbligo di rispettare le fasce di reperibilità i dipendenti per i quali l'assenza è riconducibile ad una delle seguenti circostanze: a) patologie gravi che richiedono terapie salvavita; b) infortuni sul lavoro; c) malattie per le quali è stata riconosciuta la causa di servizio; d) stati patologici sottesi o connessi alla situazione di invalidità riconosciuta. Sono altresì esclusi i dipendenti nei confronti dei quali è stata già effettuata la visita fiscale per il periodo di prognosi indicato nel certificato. Nel caso in cui l'assenza per malattia abbia luogo per l'espletamento di visite, terapie, prestazioni specialistiche o esami diagnostici il permesso è giustificato attraverso un’attestazione rilasciata dal medico o dalla struttura (anche privati) che hanno svolto la visita o la prestazione o trasmessa da questi ultimi mediante posta elettronica.

NOVITÀ SU FASCE DI REPERIBILITÀ E CONTROLLI.  Con le novità introdotte dall’articolo 18 in esame è stata prevista un’armonizzazione della disciplina del settore pubblico e privato in tema di fasce orarie di reperibilità in caso di malattia. A tal fine, viene infatti demandata ad un apposito decreto interministeriale del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali (per l’adozione del quale non viene fissato un termine) la definizione delle fasce orarie di reperibilità entro le quali devono essere effettuate le visite di controllo, delle modalità per lo svolgimento delle stesse visite e per l'accertamento (anche con cadenza sistematica e ripetitiva) delle assenze dal servizio per malattia, con la finalità di armonizzare la disciplina dei settori pubblico e privato. Viene previsto l’obbligo di darne comunicazione all’INPS in capo all’amministrazione che riceve la comunicazione preventiva circa il fatto che il dipendente debba allontanarsi dall'indirizzo comunicato durante le fasce di reperibilità.  Viene inoltre disposto che i controlli sulla validità delle certificazioni mediche rilasciate da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il SSN restino in capo alle singole amministrazioni pubbliche interessate e che l’INPS utilizzi la certificazione medica inviatagli per via telematica (che riporta anche il codice nosologico) per lo svolgimento delle attività connesse all’accertamento medico-legale, anche mediante la trattazione dei dati riferiti alla diagnosi. Sulla materia incidono, peraltro, le disposizioni di coordinamento di cui all’articolo 22, comma 2 e comma 3, lettere a) e b) che vengono meglio specificate in seguito.

CERTIFICAZIONI TELEMATICHE. In caso di assenza per malattia la certificazione medica va inviata per via telematica – direttamente dal medico o dalla struttura sanitaria che la rilascia - all'Inps, secondo le modalità stabilite dalla normativa vigente per la trasmissione telematica dei certificati medici nel settore privato. Sarà cura dell’Inps rendere immediatamente disponibile tale certificazione, all'amministrazione interessata con le medesime previsioni. Per lo svolgimento delle attività, l’Inps utilizza tale certificazione anche mediante la trattazione dei dati riferiti alla diagnosi. Qualora il lavoratore ne faccia espressa richiesta (fornendo un valido indirizzo di posta elettronica personale), il medico o la struttura sanitaria invia telematicamente anche a lui la medesima certificazione. L'inosservanza degli obblighi di trasmissione per via telematica della certificazione medica concernente le assenze di lavoratori per malattia costituisce illecito disciplinare e, in caso di reiterazione, comporta l'applicazione della sanzione del licenziamento ovvero, per i medici in rapporto convenzionale con le aziende sanitarie locali, della decadenza dalla convenzione, in modo inderogabile dai contratti o accordi collettivi. Affinché si configuri l'ipotesi di illecito disciplinare devono ricorrere sia l'elemento oggettivo dell'inosservanza all'obbligo di trasmissione, sia l'elemento soggettivo del dolo o della colpa. Le sanzioni sono applicate secondo criteri di gradualità e proporzionalità, secondo le previsioni degli accordi e dei contratti collettivi di riferimento.

FALSE ATTESTAZIONI. Giova ricordare che, come previsto dal novellato articolo 55-quinquies, il lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione che attesta falsamente la propria presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustifica l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia è punito con la reclusione da uno a cinque anni e con una sanzione pecuniaria. La medesima pena si applica al medico e a chiunque altro concorre nella commissione del delitto. La sentenza definitiva di condanna o di applicazione della pena comporta, per il medico, la sanzione disciplinare della radiazione dall'albo e, se dipendente di una struttura sanitaria pubblica o se convenzionato con il SSN, il licenziamento per giusta causa o la decadenza dalla convenzione. Peraltro le medesime sanzioni disciplinari si applicano anche se il medico, in relazione all'assenza dal servizio, rilascia certificazioni che attestano dati clinici non direttamente constatati né oggettivamente documentati (e ciò ha suscitato diversi dubbi). I contratti collettivi nazionali individuano le condotte e fissano le corrispondenti sanzioni disciplinari con riferimento alle ipotesi di ripetute e anomale assenze dal servizio in continuità con le giornate festive e di riposo settimanale, nonché con riferimento ai casi di anomale assenze collettive in determinati periodi nei quali è necessario assicurare continuità.

RISORSE FINANZIARIE ED ALTRE DISPOSIZIONI. L’articolo 22 dello schema di decreto reca disposizioni transitorie e interventi di coordinamento legislativo e, più specificamente, per ciò che qui riguarda, prevede, come già anticipato, che le disposizioni sui controlli medico legali sulle assenze per malattia (di cui all’articolo 55-septies, comma 2-bis, del T.U.P.I., che è in via di introduzione proprio da parte dallo stesso schema di decreto in esame) si applichino agli accertamenti nei confronti del personale delle istituzioni scolastiche ed educative statali a decorrere dall'anno scolastico 2017/2018. Inoltre si prevede - introducendo la lettera b-bis) al comma 5, dell’articolo 17, del D.L. n. 98/2011 - che dall’entrata in vigore del nuovo testo dell’articolo 55-septies del D.Lgs. n. 165/2001 venga assegnato all’INPS un importo pari a 27,7 milioni di euro annui, ai fini dei controlli sulle assenze per malattia. A tal fine, gli stanziamenti iscritti negli stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato sono corrispondentemente ridotti, mentre con apposito decreto ministeriale, possono essere inoltre apportate le occorrenti variazioni di bilancio. Allo stesso tempo, si precisa il vincolo di destinazione delle richiamate risorse, che sono esclusivamente finalizzate al controllo sulle assenze per malattia. Spetta peraltro all’INPS la predisposizione di una relazione annuale che consenta il monitoraggio sull’utilizzo di tali risorse. Per quanto riguarda invece gli accertamenti medico-legali sul personale scolastico ed educativo (nella quota di pertinenza dell’apposito Fondo presso il MIUR), viene disposto che il rimborso forfetario delle spese sostenute venga destinato all’INPS (in luogo delle regioni) non prevedendo più, al contempo, la ripartizione di tale Fondo tra le regioni.