Tra le diverse modifiche/adeguamenti/semplificazioni, il legislatore si concentra infatti  sulla nuova forma di controllo democratico del cittadino  e quindi   “se un’amministrazione pubblica abbia adempiuto agli obblighi di trasparenza previsti dalla legge, segnatamente se abbia provveduto alla pubblicazione di documenti, informazioni o dati” (come di recente affermato dal  Tar Calabria,  Catanzaro, sez. II, sentenza del 12 novembre 2015 n. 1671).     

La riscrittura dell’articolo 5 del decreto legislativo 33/2013

Una delle prime precisazioni riguarda, come anticipato, la sostituzione e riscrittura dell’articolo 5 del decreto legislativo 33/2013 ad opera del predisponendo decreto. Art. 5, come noto, interamente dedicato alla nuova fattispecie dell’accesso civico.

Si legge negli atti tecnici degli uffici legislativi del parlamento che “l’articolo 6” del nuovo decreto “sostituisce interamente il vigente articolo 5, e reca, dunque, disposizioni in materia di accesso civico a dati e documenti”.

Nella riscrittura, anche al fine di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, si ricomprende la possibilità per chiunque di poter accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti ed escludendo la necessità che la pubblica amministrazione svolga un’ulteriore attività aggiuntiva di elaborazione del dato.

In sostanza, si assiste ad un ampliamento – con la previsione di due ipotesi -  della disciplina in materia di accesso civico da intendersi come prerogativa di ogni cittadino di poter controllare/verificare ogni aspetto dell’azione amministrativa.

Nel caso di specie, attraverso la riscrittura della disposizione, si legge ancora negli atti tecnici “viene, (…)  ampliata la disciplina in materia di accesso che prima prevedeva l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di provvedere alla pubblicazione dei dati, mentre ora si obbliga l’amministrazione anche a fornire il dato”.

Nella relazione tecnica si ribadisce, altresì, la sostanziale differenza  tra il diritto di accesso agli atti (ai sensi della legge 241/90) che esige una specifica legittimazione determinata dall’essere portatore di uno specifico interesse da tutelare, nel caso dell’accesso civico tale legittimazione non è più necessaria.

Per l’accesso civico, invece,  “non è più richiesto un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al dato o al documento al quale è chiesto l’accesso, ma viene consentito a chiunque di poter accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti”. 

Come si vedrà – nella seconda parte -, i limiti a tale ampia prerogativa – aggiuntiva rispetto al diritto di accesso agli atti -,  incontra le sole limitazioni che lo stesso legislatore ha fissato.

Il confronto tra l’attuale testo e la riscrittura

A fronte di un primo comma rimasto immutato,  e che quindi mantiene fermo l’obbligo di comunicare il dato eventuale richiesto che la p.a. abbia l’obbligo di pubblicare, nello schema sotto riportato in cui le disposizioni si possono verificare a confronto,   si rammenta che l’obbligo della p.a. di pubblicare dati/informazioni/documenti implica il diritto di chiunque di richiedere gli stessi (senza alcuna legittimazione e senza alcuna formalità particolare).

Il secondo comma introduce un nuova prerogativa ampliando l’accesso civico anche ad ogni dato/documento/informazione  comunque detenuto/a dalla p.a.

Prerogativa che è funzionale a     “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.  

Nuova ipotesi finalizzata a  consentire – e rendere concreto – il raggiungimento dell’obiettivo del controllo democratico  non solo (o non solamente più) attraverso l’accesso ai dai dati/documenti di cui la legge impone la pubblicazione ma anche a tutta quella documentazione ulteriore   detenuta dalla pubblica amministrazione.

Pertanto, la circostanza che la p.a. abbia un obbligo di pubblicare una informazione o un dato non costituisce più l’unica prerogativa (l’eventuale violazione) per consentire l’accesso civico. Questo infatti, si espande  fino a ricomprendere ogni documento detenuto dalla p.a. (fatta salva la tutele di interessi giuridici superiori individuati dalla norma).

Il procedimento dell’accesso civico     

La nuova norma, ed appare indubbio, riscrive il procedimento dell’accesso civico o meglio, come detto, individua  due ipotesi distinte: una relativa all’accesso civico già noto (richiesta di dati/informazioni che la  p.a. ha l’obbligo di pubblicare), la seconda (e quindi l’innovazione) si riferisce ai documenti/dati comunque detenuti dalla p.a.    

I commi a confronto sono quelli sottoriportati

L’inciso iniziale del comma – quale rafforzamento della prerogativa -  ribadisce che né l’accesso civico “tradizionale” né la nuova fattispecie sono  sottosposti “ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente”.

Il comma, come anticipato, disciplina le diverse ipotesi.

Qualora l’istanza abbia ad oggetto “dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto” e quindi si tratti di accesso civico come tradizionalmente conosciuto  “l’istanza può essere altresì presentata al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza”.

L’utilizzo dell’avverbio “altresì” deve essere letto in relazione alla prima (e nuova) ipotesi che ammette una richiesta presentata anche al soggetto della p.a. che detiene dati o d documenti a cui si voglia accedere (mediante l’accesso civico).

In questo senso, la prima parte del comma puntualizza (in primo luogo) che “l’istanza di accesso civico identifica chiaramente i dati, le informazioni o i documenti richiesti, non richiede motivazione ed è trasmessa all’ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti”.

In alternativa, la stessa richiesta “può essere trasmessa all’Ufficio relazioni con il pubblico o ad altro ufficio indicato dall’amministrazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale”.

La legge pertanto ammette la possibilità che la richiesta possa essere inoltrata anche ad un soggetto diverso dal responsabile dell’accesso civico o dal responsabile della trasparenza.

In ogni caso, a sommesso parere, ogni amministrazione deve chiaramente indicare l’ufficio a cui inoltrare le richieste in modo che queste vengano evase nel minor tempo possibile.

A differenza di quanto previsto nella norma in vigore, il legislatore si preoccupa del rimborso dei costi – sostenuti dalla p.a. - da  parte dell’istante.

Pertanto, la richiesta non è più senza oneri ma implica comunque il rimborso per l’eventuale rilascio in cartaceo della documentazione/dati richiesti.    

La presenza di controinteressati

Il nuovo comma 4 – nell’articolo riconfigurato dal decreto legislativo – individua, per la prima volta, la possibilità che insistano soggetti controinteressati alla richiesta di accesso civico (soprattutto nel caso di richiesta a  documenti/dati detenuti e quindi nell’ipotesi ampliata di accesso).

In questo caso il responsabile adito con la richiesta  è tenuto “a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione”.

Entro dieci giorni, prosegue la norma “dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso. Decorso tale termine, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della comunicazione”.

Il caso della ritardata o mancata risposta alla richiesta di accesso civico

Il comma V della nuova disposizione viene focalizzata sugli adempimenti successivi alla richiesta.

Come si può leggere nelle norme sottoriportate, a confronto,  il legislatore non prevede più la possibilità, in caso di ritardo  o di mancata risposta,   di sollecitare il  funzionario sostituto ma direttamente (comma 6) il ricorso al tribunale amministrativo.    

Decorsi trenta giorni, dalla richiesta, se non sia intervenuta risposta, e questa costituisce sicuramente una semplificazione, l’istanza di accesso civico si intende respinta.

Il periodo finale del comma 5 – forse disposizione pleonastica  - ammette la possibilità del responsabile della prevenzione corruzione e trasparenza di chiedere conto sugli esiti dell’istanza.

La tutela del diritto di accesso civico

I commi 6 e 7 ribadiscono – sostanzialmente – quanto già previsto nel comma 5 dell’attuale disposizione ovvero la possibilità dell’istante  che non abbia ricevuto il riscontro atteso di rivolgersi direttamente al giudice amministrativo.

La segnalazione al responsabile dell’anticorruzione

Rimane  fermo anche l’obbligo del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ma limitatamente agli inadempimenti sull’obbligo di  pubblicazione,   di segnalare l’eventuale inadempimento all’OIV   ed all’ufficio di  disciplina.