Modifiche che, sembrerebbe, hanno l’obiettivo di semplificare gli adempimenti degli enti tenuti alle varie pubblicazioni sulla sezione della trasparenza.

Uno degli aspetti, sicuramente, di maggior rilievo è la revisione dell’accesso civico come diritto che riguarda non solo la possibilità di  “accedere” in modo informale agli atti/documenti che la pubblica amministrazione ha l’obbligo di pubblicare nella specifica sezione ma, per effetto delle modifiche in parola,  anche il riconoscimento – comma 2 del “nuovo” articolo 5 del decreto trasparenza come modificato dall’articolo 6 del predisponendo testo legislativo -   ad ogni soggetto del “diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti”. 

Una prerogativa così  ampia incontra però  - a differenza dell’attuale regime che verrà presto superato – precisi limiti legislativi.

I nuovi articoli

Come si evidenzia nella relazione tecnica, a differenza dell’attuale testo in cui insiste una specifica disposizione sull’accesso civico (art. 5) nel predisponendo decreto attuativo di quanto previsto nell’articolo 7 della legge 124/2015 (nel prosieguo anche legge Madia, dal Ministro proponente) nel nuovo provvedimento vengono, inoltre, introdotti due ulteriori articoli:

• “l’articolo 5-bis, il quale individua in modo puntuale gli interessi pubblici e gli interessi privati a tutela dei quali è possibile rigettare la richiesta di accesso civico (tra gli altri, la sicurezza pubblica o nazionale, la protezione dei dati personali e la libertà e la segretezza della corrispondenza), ferma restando, ad ogni modo, l’esclusione del diritto di accesso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990”;

• “l’articolo 5-ter, che disciplina l’accesso per fini scientifici ai dati elementari raccolti per finalità statistiche, rimettendo al Comitato di indirizzo e coordinamento dell’informazione statistica (Comstat) l’adozione di linee guida che fissano le modalità attuative della disposizione”.

Si tratta, pertanto, di fornire una prima lettura delle due nuove disposizioni che – con l’articolo 5 (riformulato) - costituiscono una sorta di microsistema normativo di disciplina delle prerogative e dei limiti dell’accesso  civico nelle due configurazioni.

I  limiti all’accesso civico (art. 5-bis)

I limiti, come si evidenziava, vengono introdotti in primo luogo con l’articolo 5-bis  e si riferiscono non ad entrambe le tipologie di accesso riformulate con il nuovo testo dell’articolo 5  e quindi non al diritto del cittadino di “accedere” al dato/documento che la p.a. ha l’obbligo di pubblicare ma alla fattispecie appena richiamata ovvero l’accesso ai documenti/dati comunque detenuti dalla pubblica amministrazione ulteriori a quelli soggetti obbligatoriamente alla pubblicazione (come ribaditi dal predisponendo decreto).

In questo senso, il primo comma dell’articolo 5-bis puntualizza che “l’accesso civico”  ai documenti/dati ulteriori   “è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio alla tutela”  di uno degli interessi pubblici che la stessa norma, minuziosamente, individua.

Alla luce di quanto, il responsabile della trasparenza deve rifiutare, con le eccezioni di cui si dirà,   la richiesta di accesso ai dati/documenti comunque detenuti dalla pubblica amministrazione se si tratta di tutelare:   

a) la sicurezza pubblica;

b) la sicurezza nazionale;

c) la difesa e le questioni militari;

d) le relazioni internazionali;

e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato;

f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;

g) il regolare svolgimento di attività ispettive.

La prima ipotesi appena sintetizzata costituisce un caso assoluto di divieto di accesso civico. Nel rifiuto, evidentemente, il responsabile della trasparenza o il soggetto specificatamente individuato quale responsabile dell’accesso civico, avrà cura di precisare quali interessi pubblici  si verrebbe a “ledere”  consentendo l’accesso.

Si è in presenza, pertanto, di necessità di tutela superiori che non sono disponibili è che potrebbero esporre il responsabile poco avveduto – che consentisse comunque l’accesso civico – a responsabilità delicate.

 La tutela di interessi privati

Il secondo comma dell’articolo 5-bis introduce, invece, una ipotesi di rifiuto, si potrebbe dire, relativa  a specifiche situazioni di cui, l’interessato all’accesso civico, intende avere dati/documenti.

Nel caso di specie, il secondo comma dell’articolo 5-bis  puntualizza che la richiesta di accesso civico a dati/documenti della pubblica amministrazione ulteriori a quelli soggetti alla pubblicazione, deve essere respinta se il diniego   “è necessario per evitare un pregiudizio alla tutela di (…) interessi privati”.

Lo stesso secondo comma ha cura di individuare quali siano questi interessi privati che meritano una tutela specifica  tanto da essere sottratti dall’accesso civico – di nuova configurazione -.

In particolare, nel caso di specie, vengono in rilievo:

a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia;

b) la libertà e la segretezza della corrispondenza;

c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.

Si tratta, effettivamente, a ben vedere di aspetti  specifici   che in  nessun caso potrebbero  “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” che ai sensi dell’inciso iniziale del comma 2 dell’articolo 5 – come modificato dall’articolo 6 del nuovo decreto – motivano la stessa previsione di un accesso civico ampliato fino a comprendere dati/documenti  detenuti dalla pubblica amministrazione anche se non soggetti ad alcun obbligo di pubblicazione. 

Ulteriori specificazioni dei limiti di accesso

Il 4° e il 5° comma dell’articolo 5-bis  delimitano il dovere di diniego del responsabile della  trasparenza agli aspetti che realmente devono essere vietati.

In questo senso, nel caso in cui i dati/documenti pur soggetti alle prerogative dell’interesse pubblico e/o privato vengono coinvolti solo in parte nell’ambito oggettivo del divieto è comunque fatto obbligo di consentire l’accesso  “agli altri dati o alle altre parti” dei dati/documenti richiesti.

Se poi i divieti hanno una durata limitata nel tempo (comma 5° dell’articolo 5-bis)   è chiaro che il diniego non può estendersi oltre il tempo necessario previsto per la loro protezione.

Ed in ogni caso, l’accesso civico a  questi dati/documenti ulteriori,   non può essere  negato qualora risulti “sufficiente fare ricorso al potere di differimento”.

Il micro sistema normativo creato dal legislatore impone  pertanto una particolare attenzione da parte del responsabile del procedimento (che viene interessato, ad esempio, dal responsabile della trasparenza o questo stesso soggetto) nel senso che nell’istruttoria – per riscontrare la richiesta -, si  dovranno considerare se:

1. la richiesta di accesso civico riguardi la prima o la seconda fattispecie ampliata prevista nel predisponendo decreto attuativo della legge Madia; 
2. riguardo  ai documenti/dati richiesti insiste effettivamente un interesse pubblico e/o privato (secondo le rigide indicazioni della norma);
3. l’indicazione – in caso di diniego – di quale sia l’interesse da tutelare con il rifiuto;
4. la “protezione”  sia limitata ad una parte del documento/dato e/o se sia limitata temporalmente.
5. ammettere l’accesso nei limiti consentiti;

Naturalmente (secondo la disposizione contenuta nel comma 3) il diritto di accesso civico ampliato  “ è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990”.

Con l’ultimo riferimento riportato, in sostanza, il legislatore traccia una simmetria tra l’accesso civico ampliato e l’accesso ordinario in relazione (anche) alle ipotesi di esclusione indicate nel comma 1, articolo 24 della legge 241/90.

Ai sensi della disposizione ultima richiamata, anche l’accesso civico ampliato non può essere consentito:   

“a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;

b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;

c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;

d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi”.

L’accesso civico per fini scientifici (5-ter)

Il nuovo decreto prevede anche l’innesto nel decreto legislativo 33/2013 di un comma 5-ter  relativo all’accesso civico – per fini scientifici – ai dati elementari raccolti con finalità statistiche  indirizzato espressamente agli enti e uffici del sistema statistico nazionale (d.lgvo 322/1989).

L’accesso può avvenire a condizione che i dati/documenti siano  “privi di ogni riferimento che permetta l’identificazione diretta delle unità statistiche, raccolti nell’ambito di trattamenti statistici di cui i medesimi soggetti siano titolari”. La norma si presenta come un microsistema in cui vengono indicate condizioni di richiesta e rilascio.